Spolupráce, investice a silná centra. Reforma RUD může zlepšit život v regionech

Shrnutí

• V roce 2024 rozpočtové určení daní (RUD) rozdělilo mezi obce 310 mld. Kč, což dělá téměř 4 % českého HDP. Nastavení RUD přitom nemotivuje obce k rozvoji a nepodporuje ty, které se o to snaží. Potřebu změny RUD proto akcentuje svaz samospráv, hnutí ANO ve své hospodářské strategii nebo STAN ve svém volebním programu.
• RUD dnes obcím přerozděluje peníze hlavně na základě počtu obyvatel (81 % částky). Zvlášť zvýhodňuje čtyři největší města, nejvíce Prahu. Současné nastavení vytváří následující problémy:
  • RUD nezohledňuje, že polovina obcí má méně než 500 obyvatel. Malé samosprávy hromadí peníze na účtech, protože musí kvůli své velikosti šetřit na každou investici déle než větší obce.
  • Mikroregionální centra zůstávají podfinancovaná. I když zajišťují služby pro okolí, nedostávají průměrně víc peněz na obyvatele než vesnice, které nezřizují ani mateřskou školu. Na druhé straně je Praha, která dostává ročně až 3x tolik a na účtech drží přes 160 mld. Kč.
  • Obce a jejich politika mají slabý vliv na to, kolik z RUD dostanou peněz. Hlavní parametry leží mimo jejich kontrolu a vlastní daňová politika se promítá v podstatě jen u daně z nemovitých věcí (7 % částky).
  • Ekonomický rozvoj se obcím často nevyplácí, protože nesou lokální náklady (doprava, hluk, infrastruktura), zatímco výnosy se rozptýlí v celostátním výběru daní.
  • Systém vnímá všechny obyvatele stejně, přestože poskytování služeb je různě nákladné, např. pro zdravotně nebo sociálně znevýhodněné.
• Navrhujeme fiskálně neutrální rámcovou reformu, která tyto problémy řeší.
  • Snadné parametrické změny. Mezi ně patří zvýhodnění společenství obcí na úkor nespolupracujících samospráv, posílení mikroregionálních center na úkor největších měst, větší fiskální autonomie obcí díky variabilnější dani z nemovitých věcí.
  • Dlouhodobé systémové směřování. Navrhujeme vytvořit ekonomickou složku RUD, která odmění aktivitu s přidanou hodnotou. Zároveň také vyrovnávací mechanismus, který reaguje na strukturální znevýhodnění a specifické potřeby obcí.

Pět problémů a řešení financování obcí

Samosprávy hrají důležitou roli při poskytování veřejných služeb i právu občanů demokraticky rozhodovat o místě, kde žijí. Jejich financování je ale nastavené neefektivně. Řada obcí musí hledat způsoby, jak zaplatit klíčové služby, aniž by měly reálnou kontrolu nad svými příjmy.

Stát každý rok mezi obce rozděluje stovky miliard korun způsobem, který: 

• nemotivuje ke spolupráci,
• nepodporuje mikro-regionální centra,
• netvoří podmínky pro místní ekonomický rozvoj,
• nevede obce k využití místního ekonomického potenciálu,
• nereflektuje rozdíly v podmínkách, v nichž obce zajišťují služby.

Česká republika potřebuje uvolnit rozvojový potenciál obcí. K tomu je nutná reforma samospráv i jejich financování. Národní ekonomická rada vlády (NERV) doporučuje jako jeden z klíčových kroků revizi systému rozpočtového určení daní (RUD). V PAQ Research ukazujeme, jak může taková reforma vypadat.

Dobře nastavený systém financování znamená, že:

• obce mezi sebou spolupracují,
• rostou lokální centra,
• rozvíjí se místní ekonomika,
• obce mají větší kontrolu nad svými příjmy a
• dokáží zajistit kvalitní vzdělávání pro své obyvatele.

Vytvořit takový systém není možné ze dne na den. Některé problémy lze řešit menšími úpravami parametrů stávajícího systému. Jiné zase vyžadují komplexnější úvahu a proměnu toho, jak přemýšlíme o financování samospráv. Všechna řešení ale budou vyžadovat hlubokou veřejnou diskuzi, promyšlené technické řešení a rozumné zákonné úpravy. Nemá proto smysl hned od stolu napsat kompletní reformu financování samospráv. 

Našim cílem je připravit pro tento proces půdu. Pojmenováváme hlavní problémy, kterým by se reforma RUD měla věnovat. Navrhujeme směry, kterými by se mohla ubírat diskuze o jejich řešení. 

RUD – hlavní zdroj příjmů obcí

Rozpočtové určení daní (RUD) je předpis, podle kterého stát rozděluje část vybraných daní mezi obce a kraje. Skrze RUD se v roce 2024 rozdělilo 310 miliard korun mezi obce a dalších 111 miliard Kč mezi kraje, což v součtu představuje 5 % HDP[[1]]. V této studii se věnujeme obecnímu RUD.

[[1]]:HDP České republiky za rok 2024 se pohyboval okolo 8 000 miliard Kč.

Příjmy z RUD tvoří hlavní a nejstabilnější část rozpočtů obcí. Kromě nich získávají samosprávy prostředky také z dotací, místních poplatků či transferů na konkrétní služby. Na rozdíl od těchto zdrojů ale nejsou peníze z RUD účelově vázané. Obce tak samy rozhodují, jak je využijí.

V roce 2024 tvořily daně okolo 42 % příjmů samospráv – asi o 10 procentních bodů více než průměr zemí EU. RUD přerozděluje obcím a krajům zhruba třetinu všech vybraných daní (Tabulka 1). Všechny tyto prostředky stát vybírá centrálně a přerozděluje je podle předem daných pravidel. Jediná část RUD, která zůstává v obci, kde se vybere, je daň z nemovitých věcí (DNV).

Kolik peněz obec z RUD dostane, závisí mimo “přímé” DNV (7 % z RUD) na čtyřech proměnných[[2]]. Největší váhu má počet obyvatel – určuje 81 % rozdělených prostředků. Dalších 8 % se rozdělí podle počtu děti v obecních školách a školkách a 3 % podle katastrální rozlohy. Navíc se 1 % daňových příjmů obcí rozděluje z daně z příjmů ze závislé činnosti podle počtu zaměstnanců v obci (Graf 1).

[[2]]:Výpočet RUD je stanovuje Zákon o RUD a každý rok jej realizuje Vyhláška o RUD. Detailní analýzu stanovování RUD lze nalézt v dokumentu Tajemný RUD: Mechanismy a motivace.

Počet obyvatel nehraje v RUD všude stejnou roli. Systém rozlišuje několik hranic – 50, 2 000 a 30 000 obyvatel. Na prvních 50 obyvatel dostávají všechny obce stejnou částku, mezi 50 a 2000 obyvateli o 7 % víc. Na obyvatele mezi 2 001 do 30 000 je to 15 % víc a na obyvatele nad 30 000 je to již o 37 % více. Cílem je zohlednit rozdílné potřeby malých, středních a velkých obcí. Výjimku tvoří města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň, která mají v zákoně zvláštní postavení a na obyvatele dostávají výrazně více než ostatní města.

Tabulka 1: Daň z nemovitých věcí je jediná daň, která zůstává výhradně v obecních rozpočtech

Co potřebujeme změnit?

Máme nejrozdrobenejší obecní systém v Evropě

Česko má nejmenší obce ze všech států OECD – jejich průměrný počet obyvatel je šestkrát menší než u ostatních zemí. Polovina z nich má méně než 500 obyvatel a přibližně třetinu obcí vede neuvolněný starosta. Obce přitom nesou odpovědnost za klíčové agendy, mezi které patří školství, sociální služby i územní plánování.

Roztříštěnost obcí snižuje efekt centrálních investic formou dotací. Naše obce jsou nejmenší v EU. Studie pro Evropský parlament ukazuje, že menší obce mají nejen problém se získáváním dotací, ale také s jejich realizací - především kvůli nedostatku personálních kapacit. Systém financování obcí ale nepodporuje možné řešení – meziobecní spolupráci.

Malé obce často nezvládají ani základní administrativu a zejména přenesenou působnost[[3]], tvrdí Ministerstvo vnitra. Těžko se ucházejí o dotace nebo spoří na investice. Pro malou obec je totiž i střední investice, jako rekonstrukce školy nebo dopravní infrastruktury, finančne náročná. Proto musí malé obce více spořit, aby si mohly investice dovolit, jak ukazuje Graf 2.2. Ve výsledku to pak vypadá, že malé obce fungují s velkými přebytky (Graf 2.1). Ve skutečnosti ale pouze déle spoří na běžné investiční výdaje. Výsledkem jsou stagnující investice, miliardy ležící na účtech a chybějící služby v regionech.

[[3]]:Přenesená působnost je státní správa delegovaná na obce a kraje, jako je například evidence obyvatel nebo vydávání nařízení

Ne každé nadměrné úspory plynou z fragmentace, zdaleka nejvíce má na obyvatele uspořeno Praha. Dohromady má úspory větší než 160 miliard, to je zhruba cena za vybudování vysokorychlostní vlakové trati do Karlových Varů. Tomuto nevyužitému investičnímu potenciálu se budeme věnovat v další studii.

Nepodporujeme mikroregionální centra

Aby se regiony nestaly jen předměstími, kam lidé jezdí spát po práci ve velkých městech, potřebujeme silná mikroregionální centra. Dnes se část mikroregionů vylidňuje, zatímco velká města čelí krizi bydlení kvůli nebývalému nárůstu obyvatel. Jde o celoevropský trend, ale slabá mikroregionální centra ho posilují.

Regiony potřebují místní centra, která zajišťují klíčové služby a umožňují obyvatelům menších obcí přístup k ekonomickému, kulturnímu a společenskému životu. Místní centra také mohou lépe plánovat a jednat s jinými aktéry při zajišťování kapacit specializovaných služeb, jako hromadná doprava nebo lékařské péče. Funkční centra ale něco stojí. Středně velké obce potřebují prostředky, aby mohly nabízet adekvátní služby nejen svým obyvatelům, ale i okolí. 

Graf 3 ukazuje, že RUD dává přirozeným centrům, která spravují například různé stupně vzdělávání, přibližně stejně prostředků na jednoho obyvatele jako nejmenším obcím. Lokální centra nezachrání ani školská komponenta RUD. U velkých obcí ji rozmělní komponenta počtu obyvatel. U malých je zase kompenzuje územní rozloha. Jen čtyři největší města – zejména Praha – mají neúměrně více financí než všichni ostatní.

Obce nemají kontrolu nad vlastními příjmy

České obce se významně podílejí na daňových výdajích státu. Na daňových příjmech mají ale jen minimální účast (Graf 4). Většinu daní vybírá stát a mezi obce je pouze přerozděluje. Obce mají částečnou kontrolu jen nad daní z nemovitých věcí, která tvoří průměrně 7 % jejich daňových příjmů. 

Mezi tím, jakou dělá obec politiku, a kolik dostane prostředků z RUD, je proto slabá vazba. I když obec podpoří růst – povolí byty, přivede firmy, postaví infrastrukturu – její příjmy zůstanou podobné jako kdyby nedělala nic, protože přitékají z celostátně sdíleného daňového výběru. To nevytváří motivaci podporovat výstavbu – nebo jí alespoň nebránit. Proč by měla obec riskovat a stavět, když z toho nic nemá. Rozhodnutí s jasnou návratností (např. nová kolejová doprava) se nevyplatí. Daňový přínos se rozplyne v celostátním balíku a do rozpočtu obce se nevrátí. Rozvinuté obce, které by mohly financovat svůj rozvoj z místních zdrojů, pak musí čerpat ze státních prostředků.

RUD odrazuje obce od ekonomického rozvoje

Obce dostávají z daní vybraných z ekonomické aktivity na svém území jen zanedbatelné částky, přestože nesou její náklady. Nové investice vytvářejí pracovní místa, bohatství i daňové příjmy. Současně však přinášejí hluk, znečištění a náklady na infrastrukturu. Ve většině případů přínosy převyšují náklady, ale hlavní podíl finančních zisků čerpá stát a společnost, nikoli konkrétní obec a místní obyvatelé.

Česká republika se řadí mezi malý počet zemí v EU (Graf 5), které místní ekonomiku ve financování samospráv prakticky nezohledňují. RUD nerozlišuje, kde se daně vybraly a rozděluje peníze převážně podle počtu obyvatel a jen 1 % dle počtu zaměstnanců v obci. 

V současném systému je objektivně náročné najít metriku, která ukazuje, kde přesně vznikla přidaná hodnota – například když developer staví v Praze, dělníci žijí v Kladně a materiál objednal v Hodoníně. Počet zaměstnanců takovou metrikou určitě není, navíc motivuje k ekonomické aktivitě s maximálním počtem pracovníků, například ve skladech, nikoli k aktivitám s přidanou hodnotou. I proto je těžké místní ekonomickou aktivitu do dnešní podoby RUD zahrnout.

Pro většinu obcí tak ekonomický rozvoj přináší spíše riziko, že rostoucí náklady na infrastrukturu převýší výhody. Motivuje je pouze potenciální přistěhování nových obyvatel, proti čemuž se hlavně v menších sídlech mohou stavět obyvatelé stávající. Mnohé obce se proto legitimně ptají: proč se má ekonomika rozvíjet právě u nás?

Nezohledňujeme specifické potřeby a povinnosti obcí v zajišťování služeb

Obce zajišťují celou řadu služeb, většina z nich je všeobecná a pro odhad jejich nákladů stačí prostý počet obyvatel. Existují ale specifické potřeby, které mohou hrát výraznou roli v obecních rozpočtech, ale netýkají se stejnou mírou všech samospráv. Některé obce musí například zajišťovat sociálně aktivizační služby pro znevýhodněné děti. Jiné pak provozují domov důchodců pro místní i sousedy.

Zřizování škol a školek je jedinou klíčovou službou zajišťovanou obcemi, která se přímo zohledňuje ve výpočtu RUD. Kvůli jiným proměnným ve výpočtu i tak nedostávají ve výsledku obce, které zřizují školy, výrazně více než ty, jež školy nezřizují (viz graf 4)[[4]].  Navíc je z pohledu financování obcí každý žák stejný[[5]]. Stát přitom ze strany provozu škol již ve financování s potřebami znevýhodněných žáků počítá prostřednictvím indexace.

[[4]]:Výpočet RUD zohledňuje, kolik dětí v obci dochází do školy nebo školky. Platí ale, že nejmenší obce bez škol zase mívají v přepočtu na obyvatele vysokou územní rozlohou. Tyto dva faktory se vyrovnají a nakonec v RUD dostanou obce podobné množství prostředků.

[[5]]:S převodem financování nepedagogických pracovníků na obce od ledna 2026 dochází k částečnému zohlednění např. počtu žáků ve speciálních třídách. Tato změna ovšem spíše převádí existující kanály financování do RUD a zároveň specificky nezohledňuje žáky se speciálními vzdělávacími potřebami jako je socioekonomické znevýhodnění.

Obce přitom hrají významnou roli v podpoře sociálně i zdravotně znevýhodněných žáků. Nově zajišťují i nepedagogické pracovníky ve školách a pomůcky nebo doučování. Financování a podpora ze strany zřizovatele jsou tak klíčovým faktorem, který ovlivňuje snižování vzdělávací neúspěšnosti (Graf 6). RUD s touto rolí ale nepočítá. O dalších funkcích, jako je například péče o stárnoucí populaci ani nemluvě.

Proč potřebujeme obecní finance?

Problémy českých obcí nelze řešit bez úvahy, jak jsou financované. Každý model financování obcí totiž k něčemu motivuje. Některý k investicím, jiný k pasivitě. Některé způsoby financování prioritizují potřeby státu, jiné zase posilují význam samospráv. Obce vždy bude ovlivňovat, kolik peněz mají a odkud se berou. Pro proměnu samospráv je proto nezbytná i změna jejich financování. 

Tato reforma musí být v souladu s klíčovými rolemi, které plní financování obcí pro stát i pro samosprávy. Centrální a místní vláda jsou dva pilíře naší demokracie. Stát i samosprávy mají v základu stejný zájem – sloužit občanům a umožňovat jim rozhodovat o místě, kde žijí. Obě strany ale v demokracii plní specifické funkce, ze kterých vyplývá, co pro ně ideální financování samospráv musí splňovat. Při reformě proto musíme pamatovat na to, že RUD nemá sloužit pouze zájmům státu na úkor obcí, ale ani naopak. Musí reflektovat obě perspektivy.

Subsidiarita a Autonomie

Princip subsidiarity znamená, že stát potřebuje, aby základní služby, jako je školství, sociální péče či dopravní obslužnost, byly dostupné stejně všem občanům a nabízeny na úrovni, která je zajistí nejefektivněji. Některé služby proto místo státu poskytují samosprávy. Tímto máme na mysli nejen jasně definované přenesené působnosti (např. evidence obyvatel), ale především jiné úkoly (zajišťování škol, sociálních služeb a některé infrastruktury). Pokud stát svěří jejich výkon obcím či krajům, musí k tomu pak přidat dostatečné a předvídatelné zdroje. Současně je ale nutné, aby po zaplacení svěřených služeb zůstala část prostředků k dispozici pro skutečně autonomní rozhodování na místní úrovni. Například pro rozvoj veřejných prostranství, kultury nebo komunitních služeb. Jen tak mají občané možnost reálně ovlivňovat prostředí, v němž žijí, a naplňuje se demokratický smysl samosprávy.

Státní politika a místní kompenzace

Centrální vláda musí mít možnost prosazovat národní strategie – například transformaci vzdělávací soustavy, podporu ekonomické modernizace nebo budování dopravní infrastruktury. Takové zásahy vyžadují nejen finanční nástroje, ale i schopnost koordinovat činnost samospráv, aby bylo možné realizovat celostátní priority. Tyto zásahy však nesou i lokální zátěž: průmyslové zóny mění krajinu a doprava přináší hluk a emise. Aby takové projekty byly pro obce přijatelné, musí je doprovázet jasně nastavené kompenzační mechanismy, které uznávají místní náklady a zajišťují, že obce i jejich obyvatelé budou mít z celostátních projektů také přímý prospěch.

Co by mělo splňovat nové RUD?

RUD nelze redukovat jen na plnění služeb, které jsou v zájmu celého státu, protože by se tím omezila schopnost obcí autonomně rozhodovat. Na druhou stranu, samostatnost obcí nesmí blokovat schopnost státu realizovat celostátní politiky. Některá řešení však umožňují takový průnik obou zájmů, že je možné dosáhnout jejich efektivní kombinace.

Pro pět problémů místních samospráv, navrhujeme pět rámcových řešení. U každého z nich lze ukázat, že je možné uspokojit jak zájmy státu, tak potřebu místní samosprávy.

První tři řešení jsou parametrická – dají se snadno převést na konkrétních úpravy současného RUD a není třeba dalších reforem aby dobře fungovala. V návaznosti na ně představujeme dvě obecnější řešení, která předpokládají úspěšnou reformu místních samospráv s silnou rolí společenství obcí a budou potřebovat velké množství analýz a veřejných konzultací, než je bude možné implementovat v podobě konkrétních opatření. 

Parametrickými úpravami RUD…

Podporujeme spolupráci mezi obcemi

S dobře nastaveným RUD budou samosprávy motivované vytvářet společenství obcí, a ta budou vznikat napříč celou republikou. Zákon bude definovat agendy, které společenství spravují. Spolupráce umožní efektivnější využití dostupných zdrojů, sníží administrativní duplicity a zajistí, že se místní rozhodování bude opírat o širší perspektivu přesahující hranice jednotlivých obcí. Současně se usnadní i komunikace se státem, protože ministerstva a jiné instituce budou moci jednat s menším počtem více kvalifikovaných partnerů.

Z hlediska subsidiarity a autonomie budou spolupracující obce efektivněji poskytovat služby i tam, kde je samostatně zajistit nedokázaly. Společenství tak dokáže zajišťovat školní psychology či udržovat mateřské školy v oblastech s nízkým počtem dětí. Spolupráce a vyšší efektivita rozšiří prostor pro realizaci místní politiky nad rámec povinností delegovaných státem, například u společných kulturních, sportovních nebo bezpečnostních iniciativ. 

Z hlediska státní politiky a kompenzací bude spolupráce obcí výhodná. Společenství obcí dokáže lépe spolupracovat s fondy pro regionální rozvoj, realizovat krizovou pomoc či se podílet na dalších centrálních projektech.

Jak by mohla vypadat finanční podpora spolupráce mezi obcemi

Systémovým nástrojem pro řešení roztříštěnost obcí je společenství obcí, které řeší neefektivitu spojenou s roztříštěností a zároveň dodržuje princip samosprávní autonomie. Současný systém rozpočtového určení daní však existenci společenství nijak nezohledňuje, a obce tak nedostávají prostředky na jeho provoz. Ale, v nedávné školské novele udělal stát krok k finanční podpoře společenství tím, že začal zvýhodňovat meziobecní zřizování při placení nepedagogických zaměstnanců. Tento přístup je možné rozšířit i do dalšího financování.

Malé obce mají v současnosti dostatek prostředků na nákladný provoz vlastních obecních úřadů. Nejsou tak pod tlakem hledat efektivnější uspořádání. Reformované RUD má zvýhodňovat obce, které se rozhodly společenství vytvořit. Podpora pokryje startovní náklady na společnou správu vybraných agend a odměňuje dlouhodobě efektivnější financování společných služeb, což by motivovalo k trvalé spolupráci napříč obcemi.

Konkrétním řešením je úprava populační složky RUD, konkrétně jeho navýšení pro obce ve společenství, které by získalo přímo dané společenství obcí. Jednalo by se o rozpočtově neutrální prvek, který by část prostředků nespolupracujících obcí přesměroval k obcím ve společenstvích a finančně stabilizoval jeho chod. V krátkodobém hledisku by motivoval obce ke spolupráci. Dlouhodobě by se po zapojení většiny obcí do společenství dal využít k určování standardů, například aby se zapojily všechny obce na území ORP.

Podporujeme mikroregionální centra

S dobře nastaveným RUD se zajiští udržitelnost a rozvoj místních center napříč regiony. Lokální centra, dostanou dostatek prostředků nejen na poskytování služeb vlastním obyvatelům, ale také na zajištění potřeb menších sousedů. Díky tomu se bude rozvíjet ekonomický, kulturní a politický život i mimo velká města. Živá centra budou fungovat i v odlehlejších regionech, což podpoří rovnoměrnější regionální rozvoj.

Z hlediska subsidiarity a autonomie umožní podpora místních center udržet v regionech komplexnější služby, například větší zdravotnická zařízení nebo specializované sociální služby, které by jednotlivé malé obce samostatně nezvládly. Koncentrace odborníků a zdrojů zároveň vytvoří kvalitativně odlišné kulturní a ekonomické podmínky, které umožní udržet klíčovou infrastrukturu, předcházet odlivu obyvatel a rozvíjet místní život bez vytváření závislosti jednotlivých obcí na vzdálených metropolích.

Z hlediska státní politiky a kompenzace poskytne fungující síť mikroregionálních center efektivní kanály pro doručování služeb i občanům v odlehlých oblastech. Stát se bude moci spolehnout na místní pracoviště sociálních a zdravotních služeb pro realizaci celonárodních strategií. Současně obce, které slouží jako centra získají kompenzace za dodatečné náklady spojené s poskytováním služeb i obyvatelům okolních obcí, což zajišťuje spravedlivé rozložení nákladů a přínosů. Navíc se díky společenství budou i malé obce podílet na rozhodování o těchto službách.

Jak by mohla vypadat podpora mikroregionálních center

Pro podporu mikroregionálních center je třeba zvýšit prostředky z RUD připadající na obyvatele v těchto obcích. Fiskálně neutrální řešení by mohlo vzniknout přerozdělením prostředků od skupin, které z dnešního systému neúměrně těží. Jsou to na jedné straně velmi malé obce a na druhé velká města jako Plzeň, Ostrava, Brno či Praha. Takto uvolněné prostředky se dají směřovat do obcí plnících roli místních center na různých úrovních.

Nejjednoduší možností je revize populačního parametru. Středně velké obce nad 15 tisíc obyvatel, odpovídající typickým ORP, nejsou současným nastavením koeficientů dostatečně zohledněny. Úprava parametrů by umožnila spravedlivější rozdělení prostředků a lepší podporu mikroregionálních center, ukazuje Graf 7.2.

Obce, které poskytují svému okolí školky, základní či střední školy, reprezentují různé úrovně lokálních center. Těmto rolím také přibližně odpovídají různé kategorie dle velikosti obce (graf 7.1). Na základě dat lze proto identifikovat takové hranice velikosti obce, které různá centra adekvátně podpoří.

Změna by zajistila také adekvátní financování každé krajské metropoli, ne jen čtyřem největším městům. Aby byla reforma rozpočtově neutrální, musí se financování Plzně, Ostravy, Brna a Prahy přiblížit ostatním krajským městům. Část prostředků, o které by touto změnou přišli by mohli získat flexibilnejším výběrem daní z nemovitých věcí.

Podporujeme fiskální autonomii

S dobře nastaveným RUD získají obce větší prostor určovat místní míru zdanění nemovitostí a motivaci ji využívat. Tím získají flexibilní nástroj pro zajištění dodatečných příjmů nebo finančních úlev pro své občany. Tato možnost podpoří odpovědné a lokálně přizpůsobené rozhodování, umožní reagovat na aktuální potřeby obyvatel a posílí roli obcí jako aktivních aktérů regionálního rozvoje.

Daňová politika obcím umožní flexibilně reagovat na specifické podmínky regionu. Obce budou plánovat vlastní ekonomický rozvoj a stanou se rovnocennými partnery pro místní podnikatele. Díky tomu zvládnou obce vytvářet pozitivní i negativní pobídky při jednání s místními aktéry. 

Fiskální autonomie zvýší odpovědnost obcí v nakládání se svými prostředky a motivuje k efektivnějšímu hospodaření. Nebudou již nakládat jen s prostředky které jim přidělí stát a proto budou více vysvětlovat vlastním občanům jak hospodaří s daněmi které od nich vyberou. Má-li mít Praha na účtech přes sto neinvestovaných miliard Kč, měla by se zodpovídat místním plátcům daně z nemovitých věcí, proč není lepší, aby tyto peníze cirkulovaly v místní ekonomice. Fiskální autonomie v RUD rovněž umožní, aby obce získaly přiměřený podíl prostředků od ekonomicky významných subjektů s vysokým výdělkem a potenciálně negativními dopady na okolí.

Jak by mohla vypadat podpora fiskální autonomie

Standardním nástrojem místní daňové politiky je dle OECD daň z nemovitých věcí, která je v České republice velmi nízká. Ze všech příjmů nižších úrovní vlády tvoří jen 1,5 % majetkové daně (Graf 8). Aby obce získaly větší kontrolu nad svými příjmy, měla by tato daň směrovat k evropskému průměru, který se pohybuje okolo 10 %. I částečné přiblížení by tak znamenalo výrazný nárůst významu majetkových daní ve financování obcí.



Zároveň je třeba rozšířit prostor, ve kterém ji mohou obce místně upravovat. V kombinaci se zohledněním ekonomické aktivity v nastavení RUD by takový přístup výrazně zvýšil fiskální autonomii obcí. Výhodou daně z nemovitých věcí je, že má minimální vliv na bezprostřední ekonomickou aktivitu a zároveň je ideálním nástrojem pro financování samospráv. Hodnota nemovitostí úzce souvisí s dostupností služeb v obci, takže je přirozené, aby se majitelé podíleli na jejich financování. I bezdětným vlastníkům se vyplatí, pokud se v obci nachází kvalitní škola, protože tím stoupá cena jejich majetku. Tím vzniká přímá vazba mezi lokálními službami a daňovými příjmy. Komplexní návrh reformy a její dopady najdete v naší dřívější studii.

V současnosti platí, že samosprávy často nevyužívají prostor pro danění nemovitostí, který mají. Obzvlášť zarážející je tento problém v případě největších měst, především Prahy a Brna, ve kterých se nachází nejdražší nemovitosti v republice. Můžeme tak říct, že již nyní existují nástroje k místnímu výběru daní, jejichž potenciál ovšem zůstává nenaplněný. Je proto potřeba změnit nejen možnosti obcí v nastavování daně z nemovitých věcí, ale také je více motivovat k jejímu využívání. V principu je potřeba umožnit nejbohatším městům, ať si na své fungování vydělají i vlastním přispěním.

Systémové změny

Systémové změny v RUD mohou být těžko představitelné v současném modelu samospráv. Vychází totiž z modelů, které jsou sice běžné v zahraničních systémech, v České republice ale nemají velkou institucionální tradici, zejména kvůli roztříštěnosti samospráv. Jejich implementace proto musí počítat s dalšími reformami a důkladnou analýzou podmínek a možností, než je půjde převést do konkrétních řešení.

Základním předpokladem je rozšíření meziobecní spolupráce napříč regiony. Témata jako ekonomická aktivita, vzdělávání nebo sociální práce často přesahují hranice jednotlivých samospráv. Zohlednit je v RUD proto můžeme až ve chvíli, kdy se blízké obce se společnými zájmy a problémy zkoordinují v rámci společenství obcí.

Podporujeme ekonomickou aktivitu v každém regionu

S dobře nastaveným RUD se ekonomická aktivita v regionu částečně odrazí v tom, jaké prostředky obec dostane, a to způsobem, který motivuje místní rozvoj. Zároveň ale nezakonzervuje historickou nerovnost mezi bohatými a chudými regiony. To zajistí, že finanční prostředky proudící z RUD reagují na aktuální potřeby obcí spojené se zvýšenou ekonomickou aktivitou. Propojení indexace ekonomické aktivity s mechanismy defragmentace bude zohledňovat že lidé žijí, pracují a konzumují služby napříč mikroregionem. 

Z hlediska subsidiarity a autonomie umožní ekonomická složka RUD občanům spolurozhodovat o tom, jak se využijí daňové prostředky vybrané na jejich území. Zároveň namotivuje obce k vytváření podnikatelsky příznivého prostředí. 

Z hlediska státní politiky a kompenzace bude působit ekonomická složka RUD jako nástroj koordinace národních strategií a sdílení přínosů růstu. Obce získávají podíl na ekonomických výsledcích regionu, což snižuje lokální odpor vůči některým velkým investicím nebo energetickým projektům. Zároveň získávají kompenzaci za negativní dopady podnikání, jako jsou zátěž dopravy dojížďkou zaměstnanců, jejich nároky na služby či znečištění přírody. Tento přístup spojuje podporu ekonomického rozvoje s ochranou a motivací místních komunit. Může tak i snižovat motivace k NIMBY (not in my backyard).

Zohledňujeme strukturální výzvy v regionech

S dobře nastaveným RUD zohledníme konkrétní výzvy, kterým čelí jen některé obce jako například vyšší počet seniorů nebo znevýhodněných dětí. Jde o služby které nejde jednoduše odhadnout z prostého počtu obyvatel. Jedná se o potíže které jsou síce specifické jen pro některé obce, ale zároveň představují velké nároky na rozpočet.

V současnosti takovou roli hraje školské RUD. Nemá smysl, aby každá z 6 254 obcí měla vlastní školu. Školy tak zřizuje jen část obcí a do těchto škol docházejí i žáci z okolí. RUD toto zohledňuje tím, že obce dostávají část financí podle počtu dětí a žáků docházejících do jejich škol. S rozšířením společenství obcí by se problém meziobecní školní docházky měl snížit, protože děti už dnes většinově navštěvují školu ve vlastní obci, nebo docházejí v rámci okresu. I tak ale zůstanou situace vyžadující specifické financování, například: 

• konkrétní potřeby obyvatel, které se vyskytují ve velké míře, ale jsou koncentrované jen v určitých obcích a regionech (znevýhodnění),
• potřeby které se týkají malého počtu lidí, ale pro obec znamenají velké výdaje a mohou být šokové pro malé rozpočty (opatrovnictví),
• drahé služby, které nemohou pokrýt větší centra, protože je potřeba je poskytovat co nejblíž obyvatelstvu bez ohledu na velikost obce (mateřské školy nebo domovy důchodců)

Z hlediska subsidiarity a autonomie umožní zohlednění strukturálních výzev každé obci poskytovat občanům základní služby a zároveň jí zůstanou prostředky na realizaci místních priorit a politiky. Pokud by RUD nezohledňovalo nejvýraznější specifika některých regionů, část obcí by stála před dilematem jestli kvůli sociální práci, podpoře vzdělávání nebo práci o seniory zásadně omezit další projekty jako podporu kultury nebo infrastruktury. 

Z hlediska státní politiky a kompenzace se u služeb přesahujících hranice obcí rovněž vykompenzuje naplňování veřejného zájmu. Pro stát je dobré, když jsou některé obecní služby dostupné každému. Pokud finance zohlední poskytování specifických služeb,vyplatí se obcím otevírat dveře i znevýhodněným skupinám nebo občanům sousedních obcí. 

Když budou mít samosprávy dostatek prostředků, je nutné aby nesly také odpovědnost za poskytování služeb. To není jednoduché, ale existují první pokusy, například povinnost obcí kompenzovat každého předškoláka, pro kterého nenašli místo ve školce. Pro další pokrok je nutné posílit roli MŠMT, ČŠI a NPI ČR při nastavování a vymáhání standardů kvality škol a zřizovatelů. 

Jak by mohla vypadat podpora znevýhodněných regionů

Příklad specifického problému, který musí část obcí řešit, je podpora znevýhodněných žáků. Převodem financování nepedagogických pracovníků stát potvrdil rostoucí význam obcí jako zřizovatelů škol. Současně prostřednictvím indexace znevýhodněných žáků podporuje náklady spojené s pedagogickou prací. Logickým krokem je proto promítnout tuto indexaci i do širšího financování nepedagogických aktivit a provozu škol ze strany zřizovatele. Obce by měly dostávat dodatečné prostředky na zajištění vzdělávání pro znevýhodněné žáky.

To umožní obcím lépe reagovat na skutečné vzdělávací potřeby místních komunit a omezí riziko, že náklady spojené s péčí o znevýhodněné děti budou bránit jiným obecním aktivitám. Tato péče může zahrnovat například podporu mimoškolních aktivit, sociálně aktivizačních služeb či financování školních pomůcek pro děti, jejichž rodiny si je nemohou dovolit. Zároveň může plnit roli kohezního mechanismu pro znevýhodněné regiony.

Zohlednění socioekonomického statusu dětí ve výpočtu RUD by podpořilo znevýhodněné regiony.

Náročná reforma s velkým potenciálem

České obce potřebují reformu, aby mohly nastartovat růst celého státu. Ta se neobejde bez změny toho, jak se financují. Rámcová reforma, kterou navrhujeme, vytyčuje hlavní cíle, na které by se při změně RUD nemělo zapomenout. Každý z pojmenovaných cílů musí být podroben důsledné analýze a veřejné diskuzi. Uvedené klíčové principy RUD slouží tomu, aby diskuze zachovala celistvý pohled na RUD a žádné z témat nebylo zcela opomenuto.

Navrhovaná reforma má řadu charakteristik, které jsou pozitivní samy o sobě. Je rozpočtově neutrální, protože pouze mění, jakým způsobem rozdělujeme stejně velký balík peněz. Jedním z jejích dopadů může být i efektivnější využití veřejných prostředků, uvolnění zablokovaných prostředků na účtech obcí a celkový ekonomický rozvoj. Zásadní je ale také to, že podporuje fungování základních funkcí RUD. Snaží se zajistit rovnováhu mezi principy subsidiarity a autonomie a balancuje celostátní zájmy a kompenzační mechanismy pro místní samosprávy.

Reforma RUD samozřejmě není bez výzev – větší propojení obecních financí s ekonomickou aktivitou a větší finanční autonomie obcí znamenají i větší požadavky na veřejný dohled. Bude tak potřeba podpořit různé formy kontroly nad místními rozpočty. Pro stát může například jít o otázky základních standardů na všeobecné služby a jejich vymahatelnost. V obcích to zase představí výzvy pro místní demokracii a občanskou společnost. 

Úsilí vložené do změn RUD se Česku může mnohonásobně vrátit – dobře nastavenou reformou můžeme podpořit ekonomický růst, zefektivnit nakládání s veřejnými prostředky, oživit regiony napříč republikou a přiblížit demokracii občanům až na prahy jejich domovů.