Rozvoj chudších regionů může nastartovat prosperitu Česka. NERV přináší 50 opatření, jak na to

Česko může více prosperovat. Růst a transformaci české ekonomiky nicméně brzdí skutečnost, že řada regionů roste jen velmi omezeně. Regionální nerovnosti se zároveň prodražují: přináší vyšší náklady na sociální politiku, negativně dopadají na kvalitu vzdělávání, sociální mobilitu i společenskou soudržnost. Vedou k velké migraci z chudších do bohatých částí země, což posiluje tlak na nedostupnost bydlení a infrastrukturu, naopak dále oslabuje střední třídu chudších regionů. Ve znevýhodněných oblastech i proto častěji klesá důvěra v demokracii a její instituce. 

Národní ekonomická rada vlády (NERV) pod vedením Daniela Prokopa připravila 50 opatření v celkem devíti oblastech, která by přispěla ke zvýšení prosperity a kvality života v chudších regionech. 

Celou studii stahujte jako PDF.

Ekonomické a vzdělávací nerovnosti 

Od roku 2004 vstoupilo do Evropské unie 13 státu, všechny se od té doby ekonomicky přiblížily průměru EU – jejich HDP v paritě kupní síly rostlo rychleji než průměr EU. Mezi celkem 67 územními celky NUTS 2 existovaly do roku 2022 pouze dvě zaostávající výjimky: Kypr a Severozápad v Česku, který zahrnuje Ústecký a Karlovarský kraj.

Česko jako celek bohatší část Evropy dotahovalo. Od roku 2000 vyrostlo tuzemské HDP z 73 % průměru EU na aktuálních 91 %. Trajektorie regionů se nicméně výrazně liší. Růst táhla Praha a Jihomoravský kraj, ostatní regiony se přibližují jen pomalu, severní Čechy se průměru EU vzdalují.

Nerovnosti podvazují celkovou prosperitu. Ilustruje to srovnání se sousedním Polskem, které roste rychleji než Česko. To se mu daří i díky tomu, že ekonomika polských regionů vyrostla mezi lety 2000 a 2023 o 45 až 80 %. V Česku je růst nižší a výrazně nerovnejší – regiony rostly mezi 15 až 70 %.

Ukazatel HDP nemusí být všeříkající. Ovlivňuje jej koncentrace sídel firem či výpadek příjmů, které nejsou evidované kvůli šedé ekonomice. I v dalších oblastech se ale ukazuje, že má Česko ve srovnání s postkomunistickými a podobně velkými zeměmi nadstandardní regionální nerovnosti, které se navíc nesnižují.

Ekonomické nerovnosti se projevují v robustnějších ukazatelích, jako je například  index ekonomického rozvoje DG Regio. Nezobrazuje aktuální stav regionu, ale pravděpodobnost, že region se region nachází na růstové trajektorii. Vychází z vývoje HDP, produktivity práce a zaměstnanosti. Česko patří i v tomto ukazateli mezi země postkomunistické Evropy s největšími rozdíly v ekonomickém rozvoji krajů. 

Česko trpí i velkými vzdělávacími nerovnostmi. Mezi regiony panují velké rozdíly v podílu obyvatel s vysokoškolským vzděláním. Rozdíl mezi nejvíce a nejméně „vzdělaným“ regionem (Praha oproti Karlovarsku a Ústecku) patří s Maďarskem, Francií a Španělskem mezi největší v Evropě. Česko přitom rozdílů dosahuje s výrazně menší rozlohou než poslední dvě jmenované země.

Vzdělávací nerovnosti se zase zpátky překlápí do místní ekonomiky. V Česku jen podprůměrně roste počet pracujících, kteří mají vysokoškolské vzdělání či pracují v oblasti vědy a technologií. Celkově jejich podíl vzrostl v Česku od roku 2002 z 30 na 41 %, v Polsku z 23 na 49 %. I tady hrají roli rozdíly mezi regiony – v Polsku v žádném z mnoha krajů není podíl vysokoškoláků a pracovníků STEM pod 40 %, v Česku se pod hranici dostane polovina regionů a některé se blíží jen 30 %. 

Právě v údajích, které predikují budoucí nerovnosti, spočívá klíčový problém. Zásadní nejsou rozdíly v příjmech obyvatel krajů, které podle dat EU-SILC zatím nevybočují z normálu. Znepokojovat by Česko měly nadstandardní a narůstající nerovnosti ve vzdělanosti, podoby trhu práce, zdraví obyvatel a kvalitě služeb a dalších faktorech, které budou ovlivňovat prosperitu regionů v dalších dekádách. 

I mikroregiony tvoří odlišné světy

V popisu nerovností však nestačí zůstávat jen na úrovni krajů, upozorňuje NERV. I v nich samotných totiž existují velmi odlišné lokality. V Moravskoslezském kraji existují mikroregiony (ORP – obce s rozšířenou působností), kde nedokončí základní školu 0,5 % i 12,8 % žactva. Rozsáhlé nerovnosti panují i uvnitř Libereckého, Královéhradeckého či Plzeňského kraje.

Charakter problémů se ovšem liší – některé mají spíš krajský, některé spíš mikroregionální rozměr. Nedokončování 9. tříd ZŠ a neúčast v předškolním vzdělávání představuje výrazně mikroregionální problém – méně než 40 % rozdílů výsledků mikroregionů vysvětlují krajské nerovnosti, zbytek jsou  nerovnosti mezi ORP v rámci krajů. 

Silně mikroregionální rozměr má i nezaměstnanost, podíl lidí v bytové nouzi či míra čerpání dávek. Naopak úrovně testované gramotnosti, celkovou úroveň dosaženého vzdělání či rozšířenost exekucí lze ze dvou třetin vysvětlit na úrovni krajů.

Některé problémy regionů spolu úzce souvisí, a to opět na mikroregionální úrovni. Míra destabilizující chudoby – exekuce, bytová nouze a další podoby sociálního vyloučení – vysvětluje okolo 70 % vzdělávací neúspěšnosti v regionech. Míra socioekonomické rozvinutosti mikroregionů – daná celkovým vzděláním, příjmy – zase vysvětluje takřka polovinu rozdílů v měřených gramotnostech. 

Dalšími rozměry regionálních nerovností jsou prostorová vyloučenost a dopravní nedostupnost. Existují proto mikroregiony, jejichž trh práce a prosperita není primárně ovlivněna vzděláním či sociálním rozvojem, ale horší dostupností. 

Rozdílný socioekonomický rozvoj mikroregionů se výrazně projevuje do migrace mezi nimi. V Česku se někdy chybně hovoří o vylidňování venkova. Ve skutečnosti ale nejde primárně o velikost obcí čí míru urbanizace. Každoročně dochází k velké migraci do socioekonomicky rozvinutých regionů a přírůstku obyvatel v nich. A zároveň k odchodu zejména mladší a vzdělanější populace z méně rozvinutých regionů. To vede k velkému tlaku na dostupnost bydlení a infrastrukturu v bohatých částech Česka a utvrzení stagnace v těch chudších.   

Závěry NERV

NERV z analýzy regionálních nerovností a fungování politiky dochází ke klíčovým závěrům:

• Posílení regionálního rozvoje musí být průřezovou prioritu napříč vládními resorty. Úkol nemůže zajistit jeden nástroj (např. dotace) ani jedno ministerstvo (MMR). Do řešení se musí zapojit reformy v oblasti evropských fondů, rozpočtového určení daní (RUD), roztříštěnosti a investic samospráv, posílení soukromých investic, reformy daňového mixu i vzdělávacích a sociálních politik. 
• Rozvoj nevyžaduje další výrazné finance. Obce a kraje dnes generují nejvyšší úspory v rámci EU a patříme mezi nejvyšší recipienty fondů. Výrazně lze mobilizovat i soukromé investice.
• Musíme lépe cílit podporu při řešení problémů, které nemají pouze krajský charakter – např. vzdělávání. Mikroregionalitu je třeba promítnout i do reformy samospráv či rozpočtového určení daní (RUD). V rozvoji a transformaci ekonomiky se zaměřit na posílení regionálních center a využití dotací pro strategické projekty. 

Konkrétních doporučení NERV je celkem 50 shrnutých do následujících devíti oblastí:

1. Lepší cílení dotací

• Zásadně omezit roztříštěnost využívání evropských i národních fondů = hradit méně, ale strategických investic
• Nehradit z fondů průběžné výdaje státního rozpočtu (ve vzdělávání apod.) a dílčí opravy v obcích, které mohou být řešeny efektivnějším využitím prostředků z RUD a vlastních příjmů obcí, ale využít fondy pro posílení rozvoje více regionálních center, dopravní dostupnosti, energetické transformace, inovace služeb apod.
• Posílit implementační strukturu na úrovni vlády, aby nedocházelo k překryvu využití fondů a národních dotací.
• Lépe uplatňovat územní dimenzi v cílení dotací. Vyžadovat ji u národních dotací. Lépe cílit na mikroregiony podle typu jejich znevýhodnění (sociální, prostorové). Omezit znevýhodnění chudších krajů ve schopnosti žádat o dotace.

2. Efektivnější a motivující RUD

• Zmenšit zvýhodnění Prahy a dalších 3 velkých měst v obecním RUD a naopak dát vyšší podporu (mikro)regionálním centrům.
• Posílení složky RUD motivující obce ke spolupráci s byznysem a její nastavení, aby podporovala byznys s přidanou hodnotou (dle odvodu DPFO, SP apod.).
• Zvýšení financování znevýhodněných regionů např. ve školské složce RUD.
• Krajský RUD rozdělovat podle objektivních ukazatelů + ukazatelů motivujících k plnění národní strategie (rozvoj soustavy středních škol).
• Efektivnější uložení přebytků hospodaření samospráv (ČNB či srovnatelně úročené produkty)

3. Efektivnější řízení a spolupráce samospráv

• Jasněji definovat roli Společenství obcí, pokud má být nástrojem mikroregionálního rozvoje a spolupráce = pokrytí celého mikroregionu ORP, právo obcí na vstup, stabilní financování vyčleněním části RUD.
• Omezení nutnosti „spoření na investice“ u menších obcí – pomocí poolingu prostředků mezi obcemi ve Společenství, možností přečerpávat RUD či převedení jejich části do dostupných úvěrových programů (NRB, SFPI).
• Omezit motivaci obcí přenášet náklady své neaktivity na stát a tím generovat infrastrukturní dluh.

4. Motivace k soukromým investicím

• Reforma politiky daňových odpisů firem motivující k investicím a inovacím (možné přímé či nepřímé cílení do chudších regionů).
• Zvážit implementaci nových nástrojů podpory podnikání po vzoru Velké Británie nebo Švédska (např. Enterprise Investment Scheme) či lepší regulaci penzijních společností, která umožňuje produktivnější a lokální investiční strategie.
• Posílení dopravní dostupnosti nejen Prahy a Brna, ale i dalších regionálních center, které mohou být tahouny regionálního rozvoje. A to zejména ze strany prostorově znevýhodněných regionů.

5. Reforma daňového mixu pro menší zatížení chudších regionů a jejich kupní síly

• Posun českého daňového mixu k typům daní, které dle empirických analýz méně brzdí ekonomický růst. Tedy menší zaměření na danění zaměstnanecké práce, zrychlení odpisů firem a vyšší zaměření na spotřební a majetkové daně.
• Omezit dopady daňového systému na kupní sílu obyvatel v chudších regionech. Toho lze dosáhnout menší daňově-odvodovou zátěží a omezením degresivního nastavení danění OSVČ a nemovitostí.
• Omezení motivací k prekarizovaným formám práce vysokým rozdílem v danění HPP, OSVČ a DPP.
• Posílení možnosti vlastního financování obcí skrze lokální daně (vyšší maximální koeficienty v dani z nemovitosti uplatnitelné na turistické území či novou zástavbu, omezení nadfinancovaní bohatých měst v RUD).

6. Systémová podpora vzdělávání v chudších regionech

• Systematicky a dostatečně podporovat školy v chudších oblastech vyšším (tzv. indexovým) financováním využitelným na podpůrné profese, doučování či motivace učitelů. A metodická podpora při využívání těchto prostředků.
• Zlepšit řízení decentralizovaného vzdělávání – kontrola spádových oblastí, práce pedagogicko-psychologických poraden, odpovědnost za výsledky vzdělávání (vč. vyšších pravomocí ČŠI při nekvalitě školy).
• Omezit zbytečné náklady roztříštěnosti školství (vysoký počet malých škol a zřizovatelů) a investice těchto prostředků do kvality a podpory vzdělávání.
• Posílit spolupráci vzdělávacího a sociálního systému pro redukci absencí – ideálně opět v rámci celého mikroregion SO ORP.
• Systematizaci fondově financovaných a nestabilních programů omezujících absence ve vzdělávání a neúspěšnost a jejich zamíření do chudších regionů a škol (obědy zdarma, účast ve školkách, volnočasové aktivity).
• Posílit dostupnost všeobecných středních škol nejen na úrovni krajů, ale i mikroregionů – v současnosti totiž mikroregionální nedostupnost gymnázií a lyceí ovlivňuje výběr škol a tím tvoří neoptimální selekci ve vzdělávání.
• Výrazně omezit přílišnou specializaci učňovských a odborných škol, která znepřehledňuje výběr škol, zvyšuje závislost výběru oboru na regionu, zvyšuje finanční náklady (malé obory) a vede k práci mimo obory. 

7. Omezení šedé ekonomiky – oddlužení a motivující dávkový systém

• Navýšit vstup neřešitelně předlužených lidí do reformovaného oddlužení, a to buď informováním (ze strany ÚP, ČSSZ, obcí) či opt-outem (automatická přihláška lidí s mnohaletými mnohočetnými exekucemi, kterou mohou stáhnout).
• Reformovat systém dávek a srážek v oddlužení a exekucích, aby nedocházelo k tomu, že s růstem mzdy klesá příjem. Ideálně kombinací snížení % přednostní srážky (dnes 2/3 pracovního příjmu) a revizí dávek.
• Zlepšit nastavení pracovního bonusu a degrese dávek v nově reformované dávce, aby se udržela motivace zvyšovat si a legalizovat příjem i nad hranicí minimální mzdy.

8. Stabilizující bytová politika místo obchodu s chudobou

• Navázat uznatelné náklady (normativy) na cenovou mapu, aby nebyly nízké v bohatých oblastech ČR a relativně vysoké v nejchudších velkých městech. To totiž může posilovat obchod s chudobou i stěhování za relativně vyšší reálnou hodnotou dávek.
• Klást mnohem větší důraz na nabídkovou stranu – obecní / dostupné / sociální bydlení, které má proti prostému vyplácení příspěvků dlouhodobě nižší náklady a lze v něm omezovat prostorové segregace.
• viz také NERV k dostupnějšímu bydlení

 9. Posílení plánování a strategie regionálního rozvoje

• Regionální rozvoj by měl jako priorita procházet napříč ministerstvy. Klíčové reformy od daní po vzdělávání by měly podstupovat skutečnou a v rozhodování respektovanou analýzu regionálních dopadů.
• Strategie regionálního rozvoje by se měla zaměřovala nejen na posilování krajů a typů území (SHU), ale i konkrétních regionálních center či specificky zaostávajících mikroregionů a měla by mít partnery na straně mikroregionů (Společenství obcí).
• Indexy regionálního znevýhodnění by neměly slučovat objektivní problémy (exekuce, nezaměstnanost, nízké vzdělání) a řešení na straně státu (výdej dávek), protože to zatemňuje realitu a „penalizuje“ mikroregiony s dostupnou sociální pomocí.

Studie NERV popisuje opatření výrazně detailněji. Obsahuje i další doporučení, která mohou být podkladem i pro příští vlády. Mezi hlavní autory studie NERV patří kromě Daniela Prokopa také ekonomové Petr Zahradník a Aleš Rod. Komentovali ji i další členové NERV.