Pomůcky či vzdělávání učitelů mají nově platit obce. Zkomplikuje to revizi kurikula i podporu znevýhodněným školám
Převedení plateb na obce může zvětšit nerovnosti mezi školami.
Učebnice nebo vzdělávání učitelů by nově měly platit obce. Vláda plánuje na obce-zřizovatele převést nejen peníze na kuchařky a školníky, ale i tzv. ostatní neinvestiční výdaje (ONIV). Výdaje dosud hradil státní rozpočet. Pro stát představují ONIV jeden z důležitých nástrojů naplňování cílů vzdělávací politiky – zkvalitnění výuky a snižování nerovností. Převodem na obce stát nástroj ztratí. Přijde o možnost podpořit ze státního rozpočtu zavedení nového kurikula nebo zajištění rovných podmínek pro všechny děti.
Reforma může ve fragmentovaném systému 3 500 obcí-zřizovatelů posílit nerovnosti. Už dnes se mezi obcemi výdaje na provoz a fungování škol liší. V novém systému bude ředitelka školy muset politické vedení obce žádat o víc peněz na učební pomůcky nebo mentoring pro ředitele, což se dnes dá platit právě z ONIV. Ředitelé se obávají nejistoty a rozevírání nůžek. Ministerstvo proti tomu argumentuje, že nejistotu vytváří současný systém. V něm podle resortu panuje nejasná hranice, které výdaje pod ONIV spadají a které ne.
Opatření může negativně dopadnout i na znevýhodněné školy. Pokud k převodu ONIV dojde, ministerstvo nebude moct znevýhodněné žactvo efektivně podpořit v novém systému financování — tzv. indexovém financování. Tisíce znevýhodněných žáků tak mohou zůstat i nadále bez dodatečné podpory.
Stát se vzdává nástroje vzdělávací politiky
Na financování škol se podílejí stát i obce. Obce odpovídají v současném systému především za provoz škol, stát se stará o pedagogickou stránku. Kromě platů učitelů sem spadají i tzv. ostatní neinvestiční výdaje. ONIV slouží k financování aktivit pro rozvoj škol a kvality vzdělávání – učebnice, pomůcky, exkurze spojené s výukou nebo vzdělávání učitelů.
Co všechno mohou školy platit z ONIV
Účel ostatních neinvestičních výdajů vymezuje školský zákon (konkrétně § 160 odst. 1). Konkrétně se jedná o:
- výdaje na nezbytné zvýšení nákladů spojených s výukou dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami
- výdaje školy na dopravu při akcích v rámci vzdělávání podle příslušného rámcového vzdělávacího programu
- výdaje na učební pomůcky
- výdaje na školní potřeby a na učebnice, pokud jsou podle zákona poskytovány bezplatně
- výdaje na další vzdělávání pedagogických pracovníků (školení pro učitele nebo ředitele)
- výdaje na exkurze, adaptační kurzy, plavání
- výdaje na činnosti, které přímo souvisejí s rozvojem škol a kvalitou vzdělávání
Školy dostávají od ministerstva na tyto výdaje každoročně stanovenou částku na žáka. V loňském roce připadlo na žáka prvního stupně veřejné základní školy 1 475 Kč. Celkově ministerstvo rozdělilo víc než 2 mld. Kč.
Na rozdíl od platů však pomůcky nebo učebnice nejsou mandatorními výdaji. Výše ONIV neplyne ze zákona, ale je každoročně výsledkem politických jednání.
Klíčová je proto návaznost na strategické priority a cíle, které stát i prostřednictvím ONIV naplňuje. Platná Strategie do roku 2030+ si klade dva hlavní cíle – modernizaci výuky a snižování nerovností ve vzdělávání. ONIV je jedním z důležitých nástrojů, které má stát pro dosažení cílů k dispozici.
Velká plánovaná změna kurikula bude vyžadovat investice do vzdělávání učitelů a učitelek, nákupu nových učebnic a pomůcek. Samotná Strategie říká, že podmínkou úspěšného zavedení kurikula je systémová a koordinovaná podpora učitelů. Převedením ONIV na zřizovatele stát ztratí přímý nástroj, jak systémovou podporu učitelů zabezpečovat.
Zahraniční studie ukazují (Crehen 2017 či Sahlberg 2021), jak výrazný dopad mohou mít výzkumně ověřené učebnice a zdroje na kvalitu výuky. Důležité je samotné vzdělávání učitelů, které má často pozitivní dopad na výsledky žáků. To ukazují výsledky z USA (Jacob a Lefgren 2004), Peru (Majerowicz a Montero 2018) nebo Izraele (Angrist a Lavy 2001). Záleží ovšem na kvalitě vzdělávacího programu a jeho zacílení. Některé studie ukazují i omezené nebo nulové dopady dalšího vzdělávání pedagogů (Jackson a kol. 2014, Hill a kol. 2013).
Další vzdělávání učitelů v Česku by se mělo zaměřit na práci s dětmi z různých prostředí a s náročným chováním. Právě to jsou dle dostupných zdrojů hlavní oblasti nepřipravenosti absolventů či začínajících učitelů (MŠMT 2019, Hanušová 2017, Vítečková 2020).
Praxe obcí je různorodá
Obce nejsou povinny vynaložit na své školy konkrétní částku. Hrozí proto posílení nerovností. Výdaje na fungování škol se mezi obcemi výrazně liší, přestože dostávají z rozpočtového určení daní na žáka stejnou částku.
Čtvrtina žactva navštěvuje školy v obcích, které na běžné výdaje na vzdělávání vynakládají méně než 15 tisíc na žáka ročně. Stovky obcí naopak dávají na tyto výdaje více než dvojnásobek, říká naše analýza dat ministerstva financí.
Rozdíly v praxi obcí se mohou po převodu ONIV prohloubit. Ministerstvo slibuje obcím a krajům navýšení rozpočtů o 11 mld. Kč do konce roku, od ledna 2026 pak o víc než 30 mld. Kč. Prostředky mají pokrýt i plánovaný převod nepedagogických pracovníků, jako jsou školníci či kuchařky. Finance se obcím přidají do celkového balíčku od státu, a to na základě počtu dětí ve zřizovaných školách.
Není však možné zaručit, že všichni zřizovatelé budou svým školám financovat učebnice nebo vzdělávání učitelů ve stejné výši jako doposud stát. Obavy z plánovaných změn mají i ředitelé. Asociace ředitelů základních škol se obává, že změna ještě více rozevře nůžky mezi školami. Kapacity, odbornost a vůle zajímat se o detaily pedagogické práce se totiž v systému tisíců zřizovatelů liší.
Jak návrh zdůvodňuje MŠMT
Důvodová zpráva k pozměňovacímu návrhu školského zákona vysvětluje potřebu převodu ONIV na zřizovatele následovně:
„V případě ostatních neinvestičních výdajů (dále jen „ONIV“) je stávající systém obdobně neefektivní a v řadě případů je jen tenká hranice mezi tím, které výdaje jsou „provozního“ charakteru a mají být tedy ze zákona zajišťovány zřizovatelem, a které výdaje lze považovat za ONIV (financované z finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu). Ředitelé škol tak jsou vystaveni nejistotě, na jaké konkrétní výdaje lze finanční prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu použít. V případě učebnic je pak v platné právní úpravě vazba mezi ONIV a učebnicemi s doložkou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“), přestože školský zákon umožňuje školám využívat jakékoliv učebnice, které nejsou v rozporu se zákonem či s rámcovým vzdělávacím programem. Posílení zdrojů zřizovatelů i o finanční prostředky vynakládané ze státního rozpočtu na ONIV tak rozšíří možnost jejich využití, vč. využití pro digitální vzdělávací obsah.“
Změna zkomplikuje podporu znevýhodněných škol
Znevýhodněné školy mohou po převodu ONIV na zřizovatele přijít o část cílené podpory z plánovaného indexového financování. V současnosti dostávají podporu z Národního plánu obnovy. Znevýhodněné školy z něj hradí důležité věci – psychology, pomůcky nebo doučování. Projekt však v září 2025 končí.
Stabilní podporu ze státního rozpočtu mělo po vyčerpání evropských peněz zajistit tzv. indexové financování. Školy se znevýhodněným či nadaným žactvem by měly dostávat více peněz na pomůcky, podpůrné pozice nebo vyšší platy učitelů. To říká návrh, jehož důležitost jsme již popsali. Podobný systém využívá i řada zahraničních zemí – Velká Británie, Nizozemí nebo Francie.
Na pomůcky, školení pro učitele nebo exkurze čerpaly znevýhodněné školy až čtvrtinu evropských peněz. To dělalo v průměru více než 170 mil. Kč ročně. Pokračování podpory může stát zajistit cíleným navýšením ONIV v rámci indexového financování.
Dalších 50 mil. Kč ročně využívaly znevýhodněné školy na snídaňové kluby nebo doučování. Ty v současnosti není možné z ONIV platit, ale úpravou legislativy by bylo možné rozšířit využívání ONIV i na tyto nástroje.
Doučování a bezplatné školní stravování jsou efektivní nástroje podpory znevýhodněných žáků, jak ukazují zahraniční studie (Guryan a kol. 2021, Nickow a kol. 2024, Schwartz a Rothbart 2017). Přínos mají i v českých školách pracujících se znevýhodněnými žáky, hodnotí Česká školní inspekce. Ministerstvo by proto mělo zvážit jejich systematické financování, například rozšířením definice ONIV.
Po převedení ONIV na zřizovatele však nebude nic z toho možné. Jedná se přitom o formy podpory, které snižují hlavní bariéry v přístupu ke vzdělávání (ČŠI 2020). Pokud k převodu skutečně dojde, je nutné najít jiné způsoby, jak školám pokračování financování zajistit. Možností mohou být dotační programy nebo evropské peníze, avšak s nimi se pojí vyšší administrativní náročnost a větší dlouhodobá nejistota.
Tisíce potřebných žáků mohou zůstat i nadále bez podpory
Cílené navýšení ONIV by umožnilo rozšířit podporu i na žáky škol, které v současnosti podporu z evropských peněz nedostávají. Až 60 % znevýhodněných žáků se může nacházet ve školách bez vyššího podílu znevýhodněných žáků, naznačují interní odhady PAQ Research.
Tyto školy nebudou mít nárok na některé formy indexového financování, jako jsou navýšené peníze na školní psychology nebo vyšší platy učitelů. Podporu by mohly dostat alespoň skrze navýšení prostředků na ONIV. To by umožnilo všem znevýhodněným žákům se plně zapojit do výuky – zaplatit exkurze nebo nakoupit potřebné pomůcky.[[1]]
Bez výraznější podpory by zůstalo také žactvo mateřských a středních škol, na které se většina navrhovaných mechanismů indexového financování (psychologové a další pozice) v současnosti z legislativních důvodů nevztahuje. Bez možnosti cíleného navýšení ONIV tak může zůstat až 50 tisíc sociálně znevýhodněných žáků i nadále bez dodatečné podpory.[[2]]
Při převodu ONIV na zřizovatele by bylo nutné hledat jiné způsoby, jak by stát mohl podpořit naplňování vlastních cílů v oblasti kvality výuky a snižování nerovností. Jaké nástroje plánuje stát využít pro zaručení standardu pro vzdělávání pedagogů i žactva na všech školách, ministerstvo zatím podrobně nepopsalo.
[[1]]: Část potřebných žáků dostává v současnosti podporu prostřednictvím systému poraden a podpůrných opatření. Více než polovina sociálně znevýhodněných žáků však může být bez diagnostiky a teda i bez podpory, naznačují odhady (Němec 2021). Navýšení ONIV v rámci systému indexového financování může poskytnout alespoň nějakou míru podpory všem potřebným žákům.
[[2]]:Interní odhad PAQ Research, který vychází z celkového počtu žáků diagnostikovaných se SVP KŽV (30 tisíc), předpokládaného celkového počtu sociálně znevýhodněných žáků (100 tisíc) a předpokládaného počtu sociálně znevýhodněných žáků, který by mohli získat podporu z indexového financování i bez využití mechanismu navýšení ONIV (30 tisíc). Odhad počítá s určitou mírou překryvu mezi žáky se SVP KŽV a žáky zahrnutými do indexového financování.