ETS2 by dopadlo na domácnosti různě. Většina by pocítila jen malé zdražení, silně zasaženým lze cíleně pomoci

Shrnutí

• Česko by mělo od roku 2028 zavést systém emisních povolenek ETS2. V něm se obchodování s emisními povolenkami rozšiřuje i na silniční dopravu, vytápění budov a menší průmysl a energetiku. Systém má motivovat ke snižování emisí, výnosy z něj mají zároveň sloužit k podpoře domácností a investicím do dekarbonizace, bydlení či dopravy. 
• Ve studii vůbec poprvé modelujeme detailní dopady ETS2 na různé druhy domácností. Navrhujeme zároveň několik způsobů, jak nárůst cen domácnostem kompenzovat. Diskutovaná opatření přitom mohou efektivně sloužit i během energetických krizí, jako bylo zvýšení cen po invazi na Ukrajinu či teď kvůli válce v Íránu. 
• Dopad ETS2 modelujeme s předpokladem 55 € za povolenku. To dnes představuje měkký cenový strop povolenek, cena však může být volatilní. Na vývoj ceny doporučujeme reagovat skrze nastavení kompenzací. 
• Průměrná domácnost by platila měsíčně o 447 Kč navíc. Dopady se ale zásadně liší. Téměř polovině domácností by náklady vzrostly maximálně o 250 Kč, protože používají bezemisní zdroje či dálkové teplo (již v ETS1). Na druhé straně každá dvacátá domácnost topí v Česku uhlím a připlatili by si přibližně tisíc korun měsíčně, pokud nezmění zdroj či nezateplí. Celkově se zdražení týká zejména benzínu (o 10,7 %), nafty (o 12,3 %), zemního plynu (o 14,5 %) a uhlí (o 30 %).
• Nárůst cen by víc dopadl na chudší domácnosti. Pro spodní desetinu by dodatečné náklady představovaly 1,6 % měsíčních příjmů, u nejbohatší desetiny pouze kolem 0,5 %. Regionálně patří mezi zasaženější malé obce a obecně kraje, ve kterých domácnosti musí častěji spoléhat na vlastní vytápění uhlím či zemním plynem místo dálkového tepla.
• Regresivní dopady mohou zhoršit energetickou chudobu a omezit společenskou přijatelnost opatření. Stát by měl dopady omezit. Kompenzovat je může nepřímou investiční podporou (zateplování, výměna kotlů, rozvoj hromadné dopravy) nebo přímými platbami či úlevami domácnostem. Na ně se zaměřuje studie. 
• Ve studii modelujeme následující opatření:
  • Plošnou kompenzaci navýšením slevy na poplatníka o 1 200 Kč ročně. Opatření za 5,9 mld. Kč ročně by pomohlo všem ekonomicky aktivním domácnostem, relativně víc nízkopříjmovým. 
  • Cílenou kompenzaci skrze dávkový systém, kdy modelujeme dvě varianty. V první se navyšuje energetický paušál jen pětině domácností s kotlem na uhlí či plyn, ve druhé všem domácnostem s nárokem na novou superdávku. Druhou variantu za 1,5 mld. Kč ročně považujeme za vhodnější, protože nezvýhodňuje domácnosti s emisně náročnějšími zdroji vytápění.
  • Valorizaci důchodů v důsledku zvýšení celkové inflace, která vychází na 5,54 mld. Kč ročně.
• Kombinace jednotlivých nástrojů by pomohla většině domácností. Výrazněji ulevuje nízkopříjmovým a silně zasaženým domácnostem, snižuje se tak degresivita dopadů. Celkové náklady vychází přibližně na 13 mld. Kč ročně, což představuje přibližně polovinu očekávaných ročních výnosů systému ETS2. 
• Ne každé opatření ale funguje stejně dobře. Mezi neefektivní opatření patří zejména spotřební daně. Jejich snižování podrývá motivaci ke snižování spotřeby. Zároveň nejvyšší částky kompenzuje těm s největší spotřebou. To jsou domácnosti s nejvyššími příjmy, které podporu potřebují nejméně.

Celou studii stahujte jako PDF či čtěte níže.

Tým autorů děkuje za konzultace a cenné připomínky Kateřině Kolouch Grabovské, Martinu Sedlákovi a Tomáši Protivínskému. Analýza vznikla za finanční podpory Aliance pro moderní stát.

Kapitola 1: Kontext

1.1. Co je EU ETS2? 

EU ETS2 (European Union Emission Trading System 2) rozšiřuje systém obchodování s emisními povolenkami (tzv. ETS1) na sektory silniční dopravy, budov a malého průmyslu a energetiky s cílem snižovat emise skleníkových plynů v těchto sektorech a tím přispívat k ochraně klimatu. V rámci ETS2 budou dodavatelé paliv povinni nakupovat povolenky (v aukcích nebo na sekundárním trhu) a za všechny emise, které vzniknou spálením prodaných paliv (tedy uhlí, zemního plynu a pohonných hmot pro vytápění a dopravu), povolenky následně vyřadit. Jinými slovy, každá emisní povolenka opravňuje prodejce nebo distributora k prodeji takového množství paliva, jejichž spálení vytvoří jednu tunu emisí. 

Prostředky vybrané prodejem povolenek slouží k financování přímé i investiční podpory domácností, např. k podpoře zranitelných domácností, investic do zateplení a nových zdrojů tepla, veřejné dopravy a elektromobility. ETS2 tedy umožňuje získání prostředků mj. pro řešení energetické a dopravní chudoby. V případě implementace ETS2 bude mít česká vláda prostředky k dispozici skrze Sociální klimatický fond (cca 51 mld. Kč do roku 2032) a další volné výnosy určené k financování dekarbonizace zasažených sektorů a sociálních dopadů (90–130 mld. Kč, v závislosti na ceně povolenky). Očekává se, že skrze tento systém se v Česku vybere a následně využije k přímé podpoře domácností a k investicím do dekarbonizace přibližně 140–180 mld. Kč mezi lety 2028–2032,[[6]] pokud Česko ETS2 implementuje. 

[[6]]: Citovaná studie počítá s výnosy mezi lety 2027–2032, tedy před posunem ETS2 o rok, viz níže.

ETS2 vznikl v roce 2023 při revizi Směrnice o ETS[[7]] a navazuje na systém obchodování s povolenkami ETS1[[8]] z roku 2005 platný pro energetiku a velký průmysl (elektrárny, teplárny a průmyslové provozy s příkonem nad 20 MW) a část letecké a námořní dopravy. Tyto dva systémy jsou nicméně oddělené, každý má tedy vlastní emisní cíl, aukce povolenek i jejich cenu. Zatímco v ETS1 kupují povolenky subjekty, které přímo produkují emise (např. elektrárny), v ETS2 musí povolenky kupovat a vyřazovat dodavatelé paliv, i když sami emise neprodukují. 

[[7]]: Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/959 ze dne 10. května 2023, kterou se mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a rozhodnutí (EU) 2015/1814 o vytvoření a uplatňování rezervy tržní stability pro systém Unie pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů.

[[8]]: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES.

Systém ETS2 měl původně fungovat od roku 2027, začátek byl ale o rok odsunut. Kvůli změnám na evropské úrovni by měly podniky poprvé vyřazovat povolenky za emise z roku 2028 – tj. za všechna paliva, která dodavatelé prodají v roce 2028, musí koupit a odevzdat odpovídající počet povolenek. 

Principem obchodování s povolenkami je, že Evropská unie určuje dostupné množství povolenek, nikoliv jejich cenu. Množství povolenek je dané na základě historických emisí a každoročně se snižuje v souladu s unijními klimatickými cíli. ETS1 tedy umožňuje a ETS2 umožní kontrolu nad množstvím emisí, z toho také vychází nejistota ohledně ceny povolenky. Právě cenová volatilita je nejčastější obavou zmiňovanou v souvislosti s ETS2, protože znamená vystavení domácností riziku tržních výkyvů ceny. Nicméně povolenky platí dodavatelé paliv a dá se předpokládat, že se cena povolenky bude přenášet do cen paliv se zpožděním a postupně, a to zejména v oblasti vytápění, kde domácnosti platí zálohy za energie nastavené na základě dlouhodobých smluv. Stejně tak při vysokých cenách lze očekávat silnou politickou vůli systém dále upravovat tak, aby byla cena dlouhodobě stabilní. Zároveň vyšší cena povolenky znamená kromě vyšších dopadů na dodavatele paliv a domácnosti i vyšší výnosy pro Česko, a tím i vyšší možnosti kompenzací, kterými by vláda na změny měla reagovat.

ETS má několik mechanismů, jak zamezit rychlému nebo vysokému zvýšení ceny a na evropské úrovni se připravuje jejich posílení. Aby cena nevystoupala příliš vysoko, obsahuje Směrnice o ETS několik pravidel, která při zvýšení ceny zvýší počet povolenek na trhu – zvýší nabídku, a tak stabilizují cenu. U ETS2 je příkladem tzv. měkký cenový strop 45 € (v cenách roku 2020, což odpovídá zhruba dnešním 55 €) – jednou za rok se při překročení této ceny zvýší počet povolenek. Další povolenky se uvolní v případě rychlého růstu ceny.[[9]] Kvůli obavám z nestability ceny se na evropské úrovni dále jedná o posílení stabilizačních mechanismů – pravděpodobně bude posílen měkký cenový strop i další cenové regulace tak, aby v případě zvyšování cen bylo na trh uvolněno víc povolenek a cena nestoupala.

[[9]]: Např. pokud průměrná tříměsíční cena překročí 1,5násobek nebo 3násobek průměrné ceny v předchozích 6 měsících. Mechanismy cenové regulace jsou zatím časově omezené rokem 2030, diskutuje se o jejich prodloužení.

Vzhledem k různým faktorům, včetně plánovaných změn v ETS2, je těžké budoucí ceny povolenky odhadnout. Podle analýzy BloombergNEF může být průměrná cena do roku 2030 mezi 45 € a 100 € za povolenku podle toho, jaká EU přijme opatření. V první řadě, posílení mechanismů regulace ceny (viz předchozí odstavec) by mohlo podle BloombergNEF přinést snížení ceny povolenky o 20 %. Využití prostředků z ETS2 na podporu elektrifikace a snižování ceny elektřiny má potenciál snížení ceny o dalších 12 %, další politiky v těchto sektorech typu standardy nebo cíle energetické účinnosti o dalších 16 %. Kombinace všech těchto opatření by snížila cenu ke 45 €. Odhady cen se nicméně liší v závislosti na předpokladech modelů a nelze vyloučit ani částky mimo zmíněné rozpětí. 

V České republice je nejvýznamnější ze sektorů pod ETS2 silniční doprava, která v roce 2023 tvořila téměř 20 % emisí CO₂. Budovy, zejména prostřednictvím vytápění a ohřevu vody, tvoří 8 % českých emisí. Podle Grafu 1.1 tvořila samotná automobilová osobní doprava 11 % emisí, zbytek připadal na nákladní a autobusovou dopravu. Malé průmyslové a energetické firmy tvořily 7 % emisí. Doprava zároveň patří spolu s odpadovým hospodářstvím mezi jediné dva sektory, kde emise dlouhodobě rostou, mezi lety 1990 a 2023 emise v dopravě vzrostly o 75 %. Naopak v sektoru budov emise ve stejném období klesly o 71 %.

1.2. Cíle zpoplatnění uhlíku 

Zpoplatnění uhlíku je velmi efektivní nástroj snižování emisí, protože motivuje firmy a spotřebitele k úsporám energie a investicím do čistších technologií (viz box níže). Vychází z předpokladu, že náklady škodlivých aktivit, tzv. negativní externality, mají být hrazeny těmi, kdo je způsobují. V případě ETS mají být negativní náklady klimatické změny placeny producenty emisí. ETS spolu s tím umožňuje výběr prostředků, které mohou být použity na pomoc pro zranitelné skupiny, které mají omezené možnosti takovou změnu zajistit samy, nebo na dekarbonizační opatření budov a dopravy, jako je zateplení nebo výstavba nízkoenergetických budov, výměna zdrojů tepla nebo přechod na elektromobilitu. 

ETS1 se ukázalo být účinným způsobem snižování emisí v EU. Zatímco emise zahrnuté v ETS1 klesly oproti roku 2005 o téměř polovinu, u ostatních emisí byl pokles jen pětinový. Důvodem rozšíření ETS na nové sektory je snaha pokrýt větší podíl unijních emisí systémem zpoplatnění uhlíku. ETS1 tak v současnosti pokrývá 35 % emisí, zatímco ETS2 bude pokrývat dalších téměř 40 % emisí Evropské unie (blíže v analýze Fakta o klimatu). V rámci ETS1 mají emise klesnout o 62 % do roku 2030 oproti 2005, v ETS2 je to 42 % oproti roku 2005. 

V EU umožňuje obchodování s emisemi jednotný přístup ke zpoplatnění uhlíku. Kromě toho mají ale některé země i vlastní uhlíkovou daň (Francie, Polsko, Irsko, Dánsko atd.) nebo obchodování s emisemi (Německo, Rakousko). Ceny ve Švédsku dosahují až 133 € za tunu uhlíku, v Německu, Rakousku a Francii se pohybují kolem 45 € (viz graf 1.3.). Do ETS je zapojené i Norsko, Island a Lichtenštejnsko, ačkoli nejsou v EU, a systém je propojený s uhlíkovým trhem ve Švýcarsku. Zpoplatnění uhlíku funguje na všech kontinentech, a to buď v podobě uhlíkové daně (daň za jednotku vypuštěných emisí, např. v Chile, Jihoafrické republice, Mexiku, Japonsku), v podobě obchodování s emisemi (daný emisní strop, cena emisí určovaná skrze aukce, kromě EU např. v Kalifornii, Číně, Austrálii), případně kombinací obou systémů (Kanada, Francie, Španělsko a další evropské země). Evropská unie zvolila obchodování s emisemi, protože jedině tak může nastavit celoevropsky funkční systém zpoplatnění emisí, narozdíl od uhlíkových nebo spotřebních daní, které určují národní státy. 

Důležitým důvodem pro vznik ETS2 je narovnání podmínek v sektoru vytápění. Část domácností napojených na dálkové vytápění totiž už povolenky platí skrze velké teplárny, které mají povinnost vyřazovat povolenky v původním ETS1, stejně tak je cena povolenky nepřímo započítaná v ceně elektřiny z velkých elektráren. V České republice topí dálkovým teplem cca 24 % domácností, dalších 7 % topí elektřinou. Vzniká nerovnost, kdy ETS1 zvýhodňuje individuální vytápění na úkor centrálního vytápění. To může zvyšovat riziko rozpadu systémů centrálního zásobování teplem. Pokud by se domácnosti odpojovaly od dodávek dálkového tepla z důvodu vysoké ceny, cenu by to nadále eskalovalo, protože s menším počtem odběratelů by rostly náklady na jednu domácnost. 

Česko potřebuje zvyšovat energetickou účinnost bydlení, výnosy ETS2 jsou ideálním zdrojem. Konečná spotřeba energie na vytápění jednoho metru čtverečního je v Česku čtvrtá nejvyšší v Evropské unii. Z bytů v rodinných nebo bytových domech není 15 % zateplených vůbec, dvě třetiny bytů nemají zateplenou střechu a u téměř poloviny bytů chybí zateplení stěn (v roce 2021). Bytové domy jsou nejčastěji v energetické třídě D, rodinné ve třídě G (zdroj ČBA). ETS2 jednak motivuje k investicím typu zateplování, zároveň vytváří výnosy, které je možné na takové investice využít. 

Český daňový mix stojí na vysokém zdanění práce, zatímco organizace jako OECD nebo IMF doporučují snižování zdanění práce a naopak zvyšování váhy daní na spotřebu, vč. environmentálních daní. Tento závěr potvrzuje i naše studie Chytřejší daně. Podle IMF tvoří odvody na sociální zabezpečení v Česku téměř polovinu vybraných příjmů, zatímco příjmy z daní z nemovitostí, environmentálních a spotřebních daní jsou hluboko pod průměrem EU. Doporučení snižovat zdanění práce na úkor spotřeby jsou konzistentní se závěry této studie, kdy ETS2 posiluje zpoplatnění spotřeby a naopak se skrze kompenzace – konkrétně zvýšení slevy na poplatníka – snižuje zdanění práce. 

1.3. ETS2 v Česku

Česko plánuje využití výnosů z ETS2, ETS2 ale zatím nezavedlo. ETS2 je součástí závazné evropské legislativy, která byla vyjednána během českého předsednictví v Evropské unii z roku 2023, přesto vláda ke konci roku 2025 ETS2 implementovat odmítla.[[11]] Ke konci roku 2024 byla přijata novela zákona o obchodování s povolenkami, Česko ale implementovalo jen monitorování emisí v rámci sektorů ETS2, nikoliv však povinnost dodavatelů kupovat a vyřazovat povolenky za prodaná paliva. Dodavatelé tak musí od začátku roku 2025 emise z prodaných paliv vykazovat, nemusí za ně ale platit. Zároveň byl Ministerstvem životního prostředí připraven draft Sociálního klimatického plánu, který načrtává využití výnosů ETS2 skrz Sociální klimatický fond, plán ale nebyl schválen vládou. 

[[11]]: Vláda Andreje Babiše transpozici odmítla, viz usnesení Vlády České republiky ze dne 16. prosince 2025 č. 1018 k systému EU ETS2.

Česku hrozí za neimplementaci ETS2 pokuta a zároveň nebude mít přístup k výnosům ETS2. Česko mělo povinnost ETS2 implementovat do června 2024, kvůli nesplnění této povinnosti zahájila Evropská komise tzv. řízení o porušení povinnosti (infringement procedure), kdy žaluje Česko u Evropského soudního dvora. Výše pokuty, kterou by soud udělil, je nejasná – poslední pokuta, kterou Česko za nedodržení evropských pravidel dostalo, byla ve výši 58 mil. Kč, u ETS2 by se mohla pohybovat okolo 100 milionů Kč jednorázově a dalších stovek tisíc Kč denně. V případě Maďarska ale dosahovala pokuta za neplnění azylových předpisů EU 5 mld. Kč jednorázově a dalších 25 mil. Kč denně. Dokud Česko ETS2 nezavede, nemůže počítat ani s výnosy z ETS2.

Výnosy z ETS2 se do Česka mohou dostat dvěma cestami: skrz Sociální klimatický fond (celkem cca 51 mld. Kč do roku 2032) a skrz další volné výnosy (90–130 mld. Kč[[12]] v závislosti na ceně povolenky). Využití Sociálního klimatického fondu (SKF) je načrtnuto v Sociálním klimatickém plánu (SKP). Plán připravuje k podpoře následující opatření: renovace rodinných domů ve vlastnictví zranitelných domácností, výstavbu dostupného nájemního bydlení, renovace bytových domů pro zranitelné domácnosti, revitalizace ubytoven, energetické poradenství, integrované projekty veřejné dopravy a nákup bezemisních vozidel veřejné dopravy. Přímá kompenzace v Sociálním klimatickém plánu zatím není zahrnuta. Využití dalších volných výnosů zatím v politické ani veřejné debatě nezaznívá.

[[12]]: Analýza PwC odhaduje částky 102,4 až 152,8 mld. Kč, mezitím byl ale o rok odsunut začátek fungování ETS2, tj. částky byly sníženy odpovídajícím způsobem.

Kapitola 2: Dopady

2.1. Jak ETS2 zdraží spotřebu domácností?

ETS2 se promítá do rozpočtů domácností prostřednictvím vyšších cen fosilních paliv používaných na vytápění a dopravu.[[13]] Míra zdražení jednotlivých paliv (Tabulka 1) závisí na jejich emisní náročnosti a na ceně emisní povolenky. Základní scénář je zvolen dle měkkého cenového stropu povolenek (55 € v cenách roku 2025, tj. 45 € v cenách roku 2020). Dopad na domácnosti roste s cenou povolenky lineárně. Konkrétní dopady se liší podle struktury a objemu spotřeby jednotlivých domácností. Zdražení se netýká vytápění elektřinou ani dálkovým teplem z velkých tepláren,[[14]] u nichž jsou náklady na emisní povolenky již zahrnuty v rámci systému ETS1 a promítají se do cen prostřednictvím výrobců elektřiny a tepla. Dále se zdražení vyhne obnovitelným zdrojům jako dřevo, biomasa, solární ohřev a tepelná čerpadla.

[[13]]: Zároveň se ETS2 promítne do výdajů domácností druhotnými dopady do dalších cen (např. možné zdražení komerční autobusové dopravy), to je však mimo rozsah této analýzy.

[[14]]: Teplo z menších tepláren do 20 MW zatím není zpoplatněno v rámci ETS1, spadá tedy pod ETS2.

Tabulka 1: Procentuální navýšení cen fosilních paliv

Poznámka: Scénář 1 je zvolen dle měkkého cenového stropu povolenek (55 € v současných cenách, tj. 45 € v cenách roku 2020) a Scénář 2 dle predikcí BloombergNEF.
Zdroj: Studie IDEA při CERGE-EI „Emisní povolenky: návrh mechanismu bránícímu neúnosnému nárůstu cen“ pro emisní faktory a ČSÚ pro ceny komodit. Detailní výpočet v Appendixu.

Analýza dopadů ETS2 a identifikace nejvíce zasažených skupin domácností je klíčová pro návrh cílených kompenzačních opatření, která jsou předmětem následující kapitoly. Základním datovým zdrojem analýzy dopadů je šetření Statistika rodinných účtů 2024 (SRÚ) doplněna informacemi o příjmech a regionální příslušnosti ze šetření EU-SILC (Životní podmínky 2023 a 2024). Všechna data byla převedena na cenovou hladinu roku 2025. Dálkové teplo, které spadá z části do ETS1 i ETS2, bylo rozděleno na základě dat Fakta o klimatu. Více detailů k jednotlivým krokům naleznete v Příloze.

V průměru ETS2 zvyšuje měsíční výdaje domácnosti o přibližně 477 Kč. V absolutních dopadech ETS2 na vytápění jsou na tom příjmové skupiny vyrovnaně, v dopravě s rostoucím příjmem rostou i dopady. Průměrné absolutní hodnoty se často používají pro posouzení dopadů systému ETS2 na domácnosti (např. PwC). Tento údaj však může být zavádějící, protože relativní dopad této částky se mezi jednotlivými domácnostmi významně liší a je zároveň výrazně rozdílný napříč skupinami s odlišnými způsoby vytápění.

Výdaje na dopravu jsou napříč příjmovými decily i velikostmi obce relativně vyrovnané, nepředstavují tak hlavní zdroj regresivity dopadů ETS2[[15]] (viz Graf 2.2). Vysokopříjmové domácnosti za pohonné hmoty utrácí v absolutním pohledu vyšší částky než nízkopříjmové, v poměru k celkovému rodinnému rozpočtu je ale podíl pohonných hmot u všech skupin domácností obdobný: okolo 0,3 % příjmů. Obdobně se při srovnání dopadů zdražení pohonných hmot neprojevují výrazné rozdíly mezi kraji ani podle velikosti obce. Výjimku představuje Praha se znatelně nižšími dopady. Dopravní chudoba je však v Česku existující problém, na který upozorňuje řada odborníků (např. Institut 2050, STEM či EUROPEUM), zdražení pohonných hmot ho může prohloubit.

[[15]]: Dopady dopravy se mohou lišit dle vzdálenosti od centra služeb potřebných k životu (potraviny, lékař aj.). Pro toto srovnání nemáme k dispozici data za jednotlivé domácnosti, proto s heterogenními dopady na náklady dopravy a dopravní chudobou dále ve studii detailněji nepracujeme.

Výdaje na dopravu jsou napříč příjmovými decily i velikostmi obce relativně vyrovnané, nepředstavují tak hlavní zdroj regresivity dopadů ETS2 (viz Graf 2.2). Vysokopříjmové domácnosti za pohonné hmoty utrácí v absolutním pohledu vyšší částky než nízkopříjmové, v poměru k celkovému rodinnému rozpočtu je ale podíl pohonných hmot u všech skupin domácností obdobný: okolo 0,3 % příjmů. Obdobně se při srovnání dopadů zdražení pohonných hmot neprojevují výrazné rozdíly mezi kraji ani podle velikosti obce. Výjimku představuje Praha se znatelně nižšími dopady. Dopravní chudoba je však v Česku existující problém, na který upozorňuje řada odborníků (např. Institut 2050, STEM či EUROPEUM), zdražení pohonných hmot ho může prohloubit.

Rozhodujícím faktorem pro velikost dopadu na domácnosti je způsob vytápění. Necelé třetině domácností ETS2 vytápění nezdraží vůbec, protože topí dálkovým teplem z velkých tepláren[[16]] (24 % populace) či elektřinou (7 % populace). Tyto zdroje jsou nejčastěji využívány ve větších městech a jsou již zpoplatněny v ETS1, které platí větší teplárny a elektrárny. Náklady za tyto povolenky jsou zahrnuty v ceně dálkového tepla a elektřiny již nyní. ETS2 tak vyrovnává podmínky, kdy nově budou za emise z vytápění platit všichni.

[[16]]: Dálkové teplo dělíme ve studii na dvě skupiny podle toho, zda spadá pod ETS1 (teplárny s velkým příkonem ≥ 20 MW) nebo ETS2 (teplárny s menším příkonem <20 MWh). Podle tohoto rozdělení již některé teplárny za emisní povolenky platí a jiné budou do systému teprve zahrnuty.

Nízké dopady budou také na domácnosti vytápějící obnovitelnými zdroji (3 % populace), jejichž provoz je téměř bezemisní a nejsou tak zpoplatněny nikde. Domácnosti mohou obnovitelné zdroje kombinovat s jinými zdroji, proto pro ně dopady mohou být nenulové. Menší dopad budou též pociťovat domácnosti využívající tepelná čerpadla, u nichž je potřeba elektřina, ale výrazně méně než u přímotopů.

Celkové dopady ETS2 jsou pro skoro polovinu domácností nižší než 250 Kč měsíčně (viz Graf 2.3). Pokud domácnost již topí elektřinou či dálkovým teplem (spadajícím pod ETS1), pak se jich týká pouze dopad ETS2 na dopravu. Tento dopad je v absolutních hodnotách průměrně pro domácnost nižší (181 Kč měsíčně oproti 272 Kč za vytápění) a ve velkých městech je snáze nahraditelný hromadnou dopravou.[[17]] 

[[17]]: Hromadná doprava z části nebude zasažena ETS2, protože některé z dopravních prostředků využívají elektřinu jako svůj hlavní zdroj (metro, tramvaje, trolejbusy). Možnému zdražení ostatních prostředků by se měly snažit zabránit dlouhodobé investice do dopravy skrz fond prostředků z dražby povolenek ETS2.

ETS2 dopadne nejvíce na domácnosti, které topí primárně uhlím nebo zemním plynem (viz Graf 2.4). Vytápění by stálo domácnost vytápějící uhlím v průměru o 998 Kč více (6 % domácností), domácnost vytápějící plynem průměrně o 569 Kč více (31 % domácností). Domácnosti, které kombinují vícero zdrojů vytápění, budou pociťovat dopady odpovídající podílu daného zdroje tepla. Příkladem jsou domácnosti topící primárně dřevem, které zpoplatněno není, ale kombinují ho s uhlím, které na ně dopady mít bude.[[18]] Pro domácnosti kombinující vícero zdrojů může cena povolenky posloužit motivačně pro přechod na udržitelnější z jimi využívaných zdrojů vytápění. S podobnými substitučními efekty tato analýza dopadů nepracuje, dopady na domácnosti díky nim mohou být v budoucnu nižší.

[[18]]: Takové domácnosti mají možnost malý podíl uhlí nekupovat a nahradit dřevem, zároveň je pro ně důležité, aby se výrazně nezvýšila cena dřeva.

Nejvyšší relativní zátěž ponesou nízkopříjmové domácnosti vytápějící uhlím nebo plynem. Tyto skupiny jsou početně malé, ale dopady na ně jsou vysoké a přesahují i tisíc korun měsíčně. Pro nízkopříjmové domácnosti tento výdaj může představovat významný problém a přechod na emisně i finančně úspornější zdroje či zateplení nemusejí být ihned finančně dostupné či v jejich sféře vlivu (především pokud žijí v nájmu).

Dopady systému ETS2 se budou lišit podle regionu, protože dostupnost dálkového tepla z velkých tepláren ovlivňuje náklady domácností. Kraje s rozsáhlým dálkovým vytápěním, jako je Ústecký kraj, pocítí nižší dopady. Naopak oblasti s menšími teplárnami a častějším výskytem individuálního uhelného topení, například Liberecký kraj nebo Kraj Vysočina, pocítí dopady vyšší. Zvýhodněna budou také velká města s dominantním dálkovým teplem a elektřinou, která mají obecně nižší výdaje za energie i po zavedení ETS1. Detailnější analýzu těchto heterogenních dopadů napříč kraji a lokalitami nám naše data neumožňují.

Uvedené dopady nezohledňují možné behaviorální změny, tedy snížení spotřeby v reakci na vyšší ceny paliv. Ovšem u nízkopříjmových skupin, které by byly zasaženy nejvíce, je prostor pro další úspory energií nízký. Jelikož spotřebovávají jen nejnutnější množství energie, jejich poptávka se s cenou téměř nemění (nízká cenová elasticita). 

Dopad vyšších cen je možné zmírnit investicemi. Dlouhodobou reakcí domácností může být přechod na udržitelnější zdroj vytápění či zateplení budov. To do značné míry závisí na dostupnosti dotační podpory financované z výnosů systému ETS2 či ETS1. Tyto možnosti jsou však omezené zejména u nájemního bydlení, kde by pomohlo implementovat ochranné mechanismy nájemců. Zatím v jejich prospěch funguje jen částečně tržní mechanismus, kdy si za pronájem zateplené nemovitosti může pronajímatel dovolit říci o vyšší nájem, doplňujícími mechanismy se může Česko inspirovat v zahraničí.[[19]] 

[[19]]: Např. ve Francii aplikují povinné energetické standardy na pronájem, ve Švédsku je teplo součástí nájmu, v Nizozemí se podle kvality bydlení dává bodový systém a nekvalitní bydlení má stropovaný nájem apod.

Kapitola 3: Kompenzace

Kompenzace dopadů ETS2 lze rozdělit na přímé a nepřímé. Přímé kompenzace představují převod peněz domácnostem a bezprostředně zmírňují zvýšené náklady na energie a dopravu. Jejich výhodou je větší rychlost a přímočarost včetně možnosti cílit na konkrétní skupiny, zejména nízkopříjmové domácnosti. Nepřímé kompenzace mají podobu investiční podpory či systémových opatření, například dotací na renovace budov, výměnu zdrojů tepla nebo rozvoje veřejné dopravy. Investiční nástroje snižují budoucí náklady domácností za emisní povolenky a přispívají k trvalému snížení emisí. Optimální nastavení politiky kombinuje oba přístupy: krátkodobou ochranu příjmů a dlouhodobé strukturální řešení. V této studii se nicméně věnujeme jen přímým kompenzacím jako rychlému nástroji pro podporu domácností. Nastavení investiční podpory je samostatná komplexní otázka.  

Přímé kompenzace mohou být plošné nebo cílené. Plošné kompenzace mají – obecně jako všechny podobné regulace – výhodu v nižší administrativní náročnosti a často také rychlosti, s jakou je lze vytvořit (příkladem může být zastropování ceny energie jako reakce na energetickou krizi). Plošné regulace jsou zároveň nákladnější a přináší podporu i těm domácnostem, které ji nepotřebují. Naopak cílené kompenzace zohledňují míru dopadu i potřeby domácnosti a míří k menšímu počtu domácností, takže mohou mít vyšší dopad na jednotlivé domácnosti a stát méně v celkových výdajích, jsou ale často náročnější na administrativu (výběr a kontrola cílové skupiny). 

Přímé kompenzace mohou mít podobu univerzálního bonusu, cílené dávky i daňové úlevy. Jednou z možností je rovnoměrný „klimabonus“ vyplácený všem domácnostem nebo občanům, který je administrativně relativně jednoduchý a transparentní. Méně však zohledňuje rozdílnou míru dopadu nebo potřeby. Alternativou je plošná úprava zdanění práce, zdravotního pojištění nebo jiných daňových plateb skrz již existující systémy. To by oproti klimabonusu mělo tu výhodu, že by zvýšilo motivaci k participaci na trhu práce.[[20]] Cílenou možností je dávka navázaná na příjem či energetickou náročnost bydlení, případně sociální energetický tarif. Tyto možnosti lépe chrání zranitelné skupiny, vyžadují však přesné vymezení nároku, což je administrativně náročnější. 

[[20]]: Ekonomové hovoří o tzv. dvojité dividendě, kdy zdanění uhlíku (v rámci ETS) sníží ekonomicky škodlivý jev (znečištění), a výnosy této daně se použijí na snížení jiných, ekonomicky škodlivých daní, jako je zdanění práce.

Snižování spotřební daně není dobrým způsobem kompenzace zvýšení cen energie. Takové opatření totiž podporuje zejména ty, kteří energie spotřebují nejvíce, což obecně jsou vysokopříjmové domácnosti. Stát tak ztrácí největší částky na těch, kteří podporu potřebují nejméně. Zároveň snižování cen oslabuje motivaci spotřebu energie snižovat. Jiná řešení kompenzací umožňují levnější podporu zaměřenou na nízkopříjmové domácnosti i plošnou podporu, aniž by se tím snižovala motivace přejít na nízkoemisní zdroje energií.

V této studii modelujeme dvě možnosti přímé kompenzace: jednu plošnou a jednu cílenou. První možností je plošná kompenzace skrze zdanění práce, kdy by ekonomicky aktivní získali vyšší slevu na poplatníka. Výhodou je jednoduchá administrace, plošné pokrytí domácností a zvýšení motivace k práci. Toto opatření nezachycuje ekonomicky neaktivní, zejména seniory, kterým by však dopad ETS2 kompenzovalo automatické zvýšení důchodů v důsledku inflace. Druhou možností je cílená kompenzace skrze systém sociálních dávek, konkrétně skrze zvýšení energetického paušálu v nové dávce státní sociální pomoci (tzv. superdávce), který je součástí komponenty bydlení a pomáhá domácnostem pokrývat výdaje na energie. 

3.1. Proč kompenzace?

Kompenzace ETS2 jsou klíčové pro nízkopříjmové domácnosti, zároveň pomáhají řešit energetickou chudobu. Jak ukazuje kapitola výše, nízkopříjmové domácnosti jsou ETS2 zasaženy relativně více. Dopad vyšších nákladů mohou pomoci vyvážit přímé kompenzace. Zároveň pomáhají řešit energetickou chudobu, tedy situaci, kdy si domácnost nemůže dovolit financovat základní energetické potřeby, zejména dostatečně vytápět bydlení. Energetická chudoba má kromě vysokých cen energie a nízké energetické účinnosti příčinu v nízkém příjmu, což kompenzace řeší. Studie Energetická chudoba a její řešení ukazuje, že většině domácností v energetické chudobě pomůže jak snižování energetické náročnosti bydlení, tak zvyšování podpory na bydlení formou cílené dávky. Celkově cílená podpora na bydlení je žádoucím řešením pro 82 % domácností v energetické chudobě. Příkladem takové kompenzace v praxi byl příspěvek na bydlení – během energetické krize výrazně narostl počet žadatelů o příspěvek na bydlení, který umožnil ochranu domácností před energetickou chudobou.

Přímé kompenzace se nevylučují s investičními opatřeními, která jsou neméně důležitá. Podpora nízkopříjmových domácností v investicích do nízkoemisních řešení je nezbytná – bez ní nemají zranitelné domácnosti šanci svoje náklady na energie dlouhodobě snižovat. Třetina nízkopříjmových domácností si nemůže dovolit mimořádný výdaj do 15 600 Kč[[21]] – pokud mají takové domácnosti svůj dům zateplit, vyměnit okna, vyměnit zdroj energie nebo se přestěhovat do vyhovujícího bydlení, potřebují investiční podporu. Investiční opatření ale mají dlouhodobý charakter a dokud se neuskuteční, je třeba hledat jiné řešení. Čím horší je totiž stav bydlení a tedy potřeba opatření realizovat, tím vyšší jsou náklady na energie spojené s ETS2. To na jednu stranu zvyšuje motivaci k rychlejšímu řešení, na druhou to ale dále napíná rozpočty nízkopříjmových domácností a způsobuje propadání do ještě prekérnější a nestabilnější situace. 

[[21]]: Z nejchudší desetiny domácností si mimořádný výdaj nemůže dovolit víc jak polovina, z tří nejchudších decilů 37 % domácností.

Zranitelné domácnosti v nájmu jsou závislé na rozhodnutí vlastníků a dopad ETS2 téměř nemohou ovlivnit. Náklady na energie – tedy i dopady ETS2 – platí nájemníci, zatímco o potenciálních renovacích rozhodují majitelé, což vytváří nerovné motivace. Stát může zvyšovat motivace majitelů k renovacím (v zahraničí např. skrze investiční podporu, minimální standardy pronájmu nebo navázání výše nájmu na energetickou náročnost), nicméně v krátkodobém horizontu a vzhledem k nemožnosti nájemníků tuto situaci ovlivnit je potřebné zabránit negativním dopadům na nájemníky.

Zahraniční analýzy ukazují, že viditelná přímá kompenzace zvyšuje společenskou akceptaci zpoplatnění uhlíku. Studie ze Švédska, Německa a dalších zemí ukazují, že využití výnosů pro podporu domácností zvyšuje akceptaci veřejnosti vůči zpoplatnění uhlíku, avšak v různé míře v závislosti na konkrétním nastavení podpory, cílové skupině, informační kampani nebo regionu.

Přímé kompenzace najdeme i v zahraničí. V Rakousku byl na roky 2022 až 2024 zaveden klimatický bonus vyplácený obyvatelům jako návrat výnosů z uhlíkové daně, diferencovaný podle dostupnosti veřejné dopravy. Kanada vyplácela domácnostem pravidelnou platbu Climate Action Incentive Payment, přičemž většina nízko- a středněpříjmových domácností podle vládních hodnocení získává více, než kolik zaplatí na vyšších cenách paliv. Ve Švýcarsku je část výnosů z uhlíkové daně redistribuována obyvatelům prostřednictvím ročního příspěvku na zdravotní pojištění. Společným jmenovatelem je transparentní vazba mezi výběrem prostředků a jejich návratem domácnostem.

3.2. Z čeho kompenzace zaplatíme?

Nařízení o Sociálním klimatickém fondu umožňuje dočasnou přímou finanční podporu domácností, v Česku ale není plánována. Podle nařízení může přímá kompenzace tvořit až 37,5 % Sociálního klimatického fondu, tj. cca 19 mld. Kč pro Česko. Podle nařízení musí být podpora „dočasná a postupem času se snižovat“, zároveň „musí být omezena na přímý dopad související se začleněním emisí skleníkových plynů z budov a silniční dopravy“.[[22]] Přímá kompenzace podle směrnice může být financována i z dalších výnosů ETS2, kde není omezená její výše, cílená pak má být na „domácnosti s nízkými příjmy v budovách s nejvyšší energetickou náročností“.[[23]] Nakonec lze kompenzace financovat z výnosů ETS1, kde cílová skupina není omezena, naopak je přímo zmíněná možnost financování klimatických dividend.[[24]]

[[22]]: Článek 8, odstavec 2., Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/955 ze dne 10. května 2023, kterým se zřizuje Sociální klimatický fond a mění nařízení (EU) 2021/1060

[[23]]: Článek 30d, odstave 6.a), Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES

[[24]]: Článek 10, odstavec 3.ha) a hb), Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Unii a o změně směrnice Rady 96/61/ES.

Momentálně se ve svých plánech Sociálního klimatického fondu k zavedení přímé finanční podpory hlásí sedm států. Z pěti doposud odevzdaných plánů Evropské komisi ji plánuje implementovat Nizozemsko, které na přímé platby ve výši 200 € ročně pro skoro půl milionu domácností platící za energie přes určité procento příjmů vyčlenilo přes 35 % fondu (cca 250 mil. €). Mezi ještě neodevzdanými plány se přímá podpora vyskytuje častěji. Polsko například plánuje na vouchery na splacení energie a vytápění nejvíce ohrožených domácností vyčlenit 5,7 mld. €. Rumunsko plánuje vyplatit 226 mil. € za 3 roky po dobu pěti topných měsíců podobou příspěvku 100 lei měsíčně přibližně 742 tisícům ohrožených domácností, které využívají zemní plyn. Řecko plánuje z fondu vyčlenit 10–15 % rozpočtu na podporu ohrožených domácností využívajících fosilní zdroje na vytápění a na příspěvky na nájemní bydlení pro ohrožené domácnosti a státní zaměstnance. Bulharsko vyčlení 150 mil. € na kompenzace cen pohonných hmot. Kromě zmíněných států přímou podporu plánuje Itálie a Lucembursko. Dvanáct států Evropy (včetně Německa, Slovenska, Maďarska, Rakouska) své plány ještě nepřipravilo.

Vyšší cena povolenky znamená vyšší dopad na domácnosti, ale i vyšší rozpočtové výnosy. Zatímco objem prostředků ze Sociálního klimatického fondu je pevně stanoven a na tržní ceně povolenky nezávisí, ostatní aukční výnosy ETS2 se odvíjejí přímo od její ceny. Růst ceny tak současně zvyšuje náklady domácností na fosilní paliva i příjmy státu z jejich zpoplatnění. Vyšší cenový scénář proto posiluje potřebu kompenzací, ale zároveň vytváří větší fiskální prostor pro jejich financování z dodatečných výnosů.

3.3. Modelace

Modelujeme tři nástroje kompenzace pro scénář ceny povolenky 55 €. Zaměřili jsme se na zvýšení slevy na poplatníka, úpravu energetického paušálu v rámci superdávky ve dvou variantách. Cílem modelace je ukázat, jak se jednotlivé nástroje liší v efektivitě, míře cílení a fiskálním dopadu.

Při modelovaných nástrojích kompenzace zohledňujeme i automatické inflační zvýšení starobních důchodů. To vyrovnává absenci daňové podpory slevy na poplatníka u nepracujících seniorů a vyšlo by na 5,54 mld. Kč ročně. Tím doplňuje celkový kompenzační mix a zajišťuje, že žádná skupina domácností nezůstane úplně bez podpory. Valorizace je automatická, tedy jde také o administrativně jednoduché opatření. Nevýhodou je nedostatečné cílení, které zvyšuje nákladnost opatření.

3.3.1. Sleva na poplatníka

Navýšení slevy na poplatníka o 1 200 Kč[[27]] ročně plošně by podporovalo ekonomicky aktivní osoby (viz Graf 3.1). Každá pracující osoba by získávala ročně 1 200 Kč navíc v podobě daňové slevy, což zvyšuje čistý příjem domácností napříč všemi příjmovými decily. Na jednu průměrnou ekonomicky aktivní domácnost tak připadá 160 korun měsíčně. Sleva nevyžaduje testování nároku ani specifickou evidenci spotřeby energií, což dělá kompenzaci administrativně jednodušší. Při nevyčerpání slevy na poplatníka by sleva měla přecházet do bonusu, aby z kompenzace benefitovaly i domácnosti s nízkým příjmem.

[[27]]: Při této výši sleva plně kompenzuje dopad ETS2 pro zhruba čtvrtinu domácností (24,1 %). Při nižší slevě by klesalo pokrytí domácností, při vyšší by se zvyšovala fiskální nákladnost opatření. Tuto částku považujeme za rozumný kompromis, ale v praxi lze optimalizovat pokrytí a finanční nákladnost i jinak.

Dopad na relativní příjem je mírně progresivní, kompenzace ale jinak není cílená. Absolutně je částka stejná pro všechny, ale pro nízkopříjmové domácnosti představuje vyšší podíl příjmu. Nevýhodou je, že podporu získávají i domácnosti, na které ETS2 dopadá relativně méně, zatímco ohrožené domácnosti mohou být pokryty nedostatečně a nepracující domácnosti (včetně seniorů) nejsou pokryty vůbec.  

3.3.2.a. Dávka pro ETS2 paliva

Navýšení energetického paušálu v superdávce o 20 %[[28]] pro uhlí a plyn by podpořilo 73,8 tisíc domácností v průměru 632 Kč měsíčně (viz Graf 3.2a). V této variantě se paušál zvyšuje o 20 % pro uhlí (včetně složky na tuhá paliva) a zemní plyn a o 5 % pro dřevo, které sice není přímo zahrnuto v ETS2, ale často se kombinuje s uhlím. Podpora se vztahuje na domácnosti s nárokem na dávku po zdražení paliv. Zároveň ale předpokladáme současnou (relativně nízkou) úroveň čerpání dávek. Pro vyšší dopad opatření by bylo nutné navýšit čerpání dávek těmi, kteří na ně mají nárok.

[[28]]: 20 % bylo určeno tak, aby průměrná kompenzace příjemcům dávky odpovídala průměrným dopadům vytápění pro skupiny využívající tyto zdroje.

Nástroj je cílený, ale administrativně náročnější, protože mění nastavení energetického paušálu. Silněji pomáhá nejohroženějším domácnostem s vysokou energetickou náročností, ale vyžaduje správnou identifikaci oprávněných příjemců. Energetický paušál totiž není v superdávce rozdělen podle primárního paliva domácnosti. Pro implementaci této kompenzace by byla potřebná změna, která umožní více zasaženým domácnostem čerpat více. Tato varianta je ze všech modelovaných variant nejlevnější, ale zároveň nemusí pokrýt všechny potřebné, kteří například nedosáhnou na superdávku nebo je pro ně kompenzace nižší než by potřebovali.

Nevýhodou této podpory je možné snížení motivace k přechodu na udržitelnější zdroje tepla. Při změně vytápění by se domácnosti dávka snížila, což je finanční pobídka, která jde proti smyslu zavedení emisních povolenek. Lze však zvážit scénář, kdy by se zvýšení dávek snížilo až s časem po změně primárního zdroje vytápění. Tento krok však by však dále komplikoval administrativu kompenzace.[[29]]

[[29]]: Dalším administrativním problémem by bylo určení, jestli domácnost s dálkovým teplem již platí emisní povolenky v rámci ETS1, nebo by na ně nově dopadla ETS2.

3.3.2.b. Dávka pro všechna paliva

Navýšení energetického paušálu o 20 %[[30]] pro všechna paliva na rozdíl od předchozí formy zjednodušuje administrativu a zároveň nepodporuje spalování více emisních paliv (viz Graf 3.2b). Zvýšení by představovalo nárůst příjmů 195 tisíc nízkopříjmových domácností průměrně o 643 Kč měsíčně. Varianta nekompenzuje jen uhlí a plyn, ale přispívá i domácnostem s jinými zdroji vytápění. Zachovává tak finanční motivaci k přechodu na nízkoemisní zdroj, protože by to nevedlo ke snížení dávky.[[31]] Zároveň můžeme zvýšení energetického paušálu vnímat i jako kompenzaci domácnostem zasažených spíše ETS1, jejíž dopady v modelování nemáme zahrnuté. Z těchto důvodů se kloníme spíše k této variantě úpravy energetického paušálu.

[[30]]: Hodnota 20 % zvolena tak, aby příjemcům dávek byl kompenzován průměrně jejich nárůst výdajů způsobený zavedením ETS2 o ceně povolenky 55 € (zprůměrováno na výdajích domácností topících uhlím a plynem). Je proto možné procenta navýšit s rostoucí cenou povolenky či snížit pro jen částečnou kompenzaci – tuto druhou možnost nedoporučujeme.

[[31]]: Potenciálně problematické je nastavení příspěvku za energie pro domácnosti s příjmy pod 1,43násobek životního minima, které dokazují reálné výdaje za vytápění (místo uplatnění paušálu, který nezávisí na reálných výdajích). Součástí zvýšení paušálu by měla být i úprava podmínek tak, aby si domácnosti pod 1,43násobek životního minima mohly vybrat, jestli uplatní reálné výdaje nebo dostanou paušál. To by zajistilo, že při přechodu na nízkoemisní zdroje vytápění o příspěvek na energie nepřijdou. Možným omezením motivace by mohl být taky fakt, že vyšší příjmy z dávky omezí nutnost domácností snížit svou spotřebu energií (např. zateplením). Domácnosti zasažené ETS2 však stále budou čelit vyšším výdajům za energie, které by je měly motivovat k úspoře nezávisle na příjmu.

3.3.3. Kombinace kompenzací

Kombinace slevy, dávek a valorizace umožňuje vyrovnat slabiny jednotlivých opatření (viz Graf 3.3). Sleva na poplatníka plošně pokrývá ekonomicky aktivní domácnosti a valorizace důchodů zajišťuje plošnou podporu seniorům, takže většina domácností si díky této kombinaci mírně polepší. Zároveň palivově neutrální navýšení superdávky (možnost b) umožňuje cílenou a efektivní podporu pro nízkopříjmové domácnosti s vysokými energetickými náklady bez omezení motivace přejít na nízkoemisní zdroje vytápění. Už samotná plošná kompenzace má mírně progresivní efekt, který se dále posiluje skrze cílenou dávku. V průměru kompenzace vyváží cca třetinu dopadu ETS; pro nízkopříjmové domácnosti dokonce polovinu. 

Kombinace kompenzací by stála přibližně 13 mld. Kč ročně (Tabulka 4.1.), což je zhruba polovina předpokládaných ročních výnosů z ETS2.[[32]] Roční výnosy se předpokládají okolo 30 mld. Kč. I kombinace opatření tak umožňuje výraznou část výnosů využít k podpoře investic. Kompenzace je potřeba průběžně upravovat na základě vývoje ceny povolenky a stavu investic do nízkoemisních opatření. 

[[32]]: Jelikož je podpora z ETS2 omezena tak, že by přímá měla být primárně pro ohrožené domácnosti (viz Kapitola 3), je možné, že plošná opatření nebudou tímto kritériem akceptována, v takovém případě je možné tato opatření kompenzovat i z výnosů ETS1.

Tabulka 4.1.:

Modelovanou kompenzací by se snížil podíl domácností, na které by ETS2 mělo vyšší dopad, ze 17 % na 10 % (viz Tabulka 4.2.). Stále však zůstávají zasažené skupiny, pro které bude důležité zacílit nepřímé kompenzace, jako jsou investiční programy.

Tabulka 4.2.:

Závěr

Modelované kompenzační nástroje ukazují, že různé typy podpory plní odlišné role. Plošná opatření, zejména zvýšení slevy na poplatníka a valorizace starobních důchodů, vytvářejí základní vrstvu kompenzace pro velkou část domácností. Společně tak snižují průměrný dopad ETS2 na většinu populace a zajišťují, že žádná velká skupina domácností nezůstane zcela bez podpory. To by mohlo zvýšit společenskou přijatelnost ETS2. 

Plošné nástroje však nedokážou dostatečně reagovat na velké rozdíly v dopadech mezi domácnostmi. Nejvyšší relativní náklady nesou domácnosti s nízkými příjmy a emisně náročným vytápěním. Extrémní dopady lze částečně řešit cílenými dávkami, například úpravou energetického paušálu v rámci superdávky. 

Kombinace plošných a cílených opatření vytváří vícevrstvý systém kompenzací. Celkově stojí 13 mld. Kč ročně, což představuje zhruba polovinu očekávaných výnosů z ETS2. Z výnosů ETS2 by šly však kvůli pravidlům EU financovat pouze cílené kompenzace, tedy zvýšení energetického paušálu. Zbývajících zhruba 11,5 mld. Kč ročně by musel financovat státní rozpočet. Naprostá většina výnosů z povolenek ETS2 by tak šla využít na dlouhodobé investice, které jsou nezbytné pro naplnění cílů ETS2 a vyvážení jeho dopadů. Námi navrhované kompenzace totiž nedokáží dopad ETS2 plně vykompenzovat a ani by neměly – jejich cílem je kompenzovat nejvíce ohroženým a usnadnit tak přechod na udržitelnější zdroje pomocí investic.

Výše kompenzací může být v čase upravována s vývojem ceny povolenky, s jejímž růstem by rostly i prostředky na kompenzace. Nejrychleji může vláda reagovat na zvýšení ceny skrze energetický paušál, který je možné podle zákona upravovat rozhodnutím vlády při změně cen.[[33]] Vláda tak může nastavit rychlé zvýšení kompenzace pro nejpotřebnější domácnosti. V dlouhodobějším horizontu může upravovat daňovou slevu skrz novelu zákona. 

[[33]]: „Vláda může nařízením upravit výši částek energetického paušálu, a to v návaznosti na vývoj nákladů na energie vyjádřený indexem spotřebitelských cen elektrické a tepelné energie, plynu a ostatních paliv za domácnosti celkem ve stanoveném rozhodném období, pokud příslušný index vzroste od počátku rozhodného období alespoň o 5 %,“ viz Zákon č. 151/2025 Sb., § 33.

Kompenzační mechanismus by měl být chápán jako dočasný. Výše kompenzací by měla být průběžně upravována podle vývoje ceny povolenek, reálných dopadů na domácnosti a tempa investic do energetických úspor a nízkoemisních technologií. S postupujícím přechodem domácností na méně emisní zdroje by se rozsah kompenzací měl postupně snižovat a větší část výnosů z ETS2 by měla směřovat do investic, které samotné dopady emisního zpoplatnění omezí dlouhodobě.

Appendix

Dopady při vyšší ceně povolenky

Pro druhý scénář jsme zvolili 70 € v cenách roku 2025 podle predikcí BloombergNEF. Pravděpodobnost navýšení ceny povolenek na tuto či jinou vyšší částku závisí na mechanismech regulace ceny, které detailněji popisujeme v Kapitole 1. Dopady na domácnosti by se v takové situaci zvyšovaly přibližně lineárně s růstem ceny za povolenky.

Níže prezentujeme grafy dopadů stejné jako v Kapitole 2, kde jsou i blíže okomentované. Zde je doplňujeme o druhý cenový scénář 70 € za povolenku.

Dataset

Základním datovým souborem pro modelování dopadů i kompenzací je šetření Statistika rodinných účtů 2024 (SRÚ 2024). Data SRÚ 2024 obsahují mj. detailní údaje o výdajích reprezentativního vzorku 3 233 českých domácností za jednotlivé položky v členění dle klasifikace COICOP. Výdaje v datech SRÚ 2024 jsou v cenách roku 2024 – pro účely analýzy jsme je převedli na cenovou hladinu roku 2025, tj. navýšili o 2,5 % (průměrná roční míra inflace pro rok 2025).

K datům SRÚ 2024 jsme připojili informace o kraji a příjmech ze šetření Životní podmínky 2023 a 2024 (EU-SILC 2023 a 2024). Příjmová data z EU-SILC 2024 jsou v cenové hladině roku 2023, data EU-SILC 2023 v cenách roku 2022. Tyto hodnoty přesouváme do cenové hladiny roku 2025 následujícím způsobem:

• Veškeré příjmy v cenách roku 2022 převedeme do cenové hladiny roku 2023 navýšením o 2,4 % – takto postupuje ČSÚ při výpočtu čistého příjmu v datech SRÚ 2024, který používá pro určení příjmových kvintilů.
• Důchody v cenové hladině roku 2023 převedeme do hladiny roku 2025 navýšením o přibližně 4,1 % (nárůst průměrného starobního důchodu mezi prosincem 2023 a 2025 dle statistik ČSSZ)
• Veškeré ostatní příjmy v cenové hladině roku 2025 převedeme do hladiny roku 2025 navýšením o cca 14,6 % (nárůst průměrné hrubé měsíční mzdy makroekonomické predikce MF, viz. tabulka 3.3.1).

Veškeré dopady ETS2 a kompenzace modelujeme na takto propojeném datasetu v cenové hladině roku 2025.

Dálkové teplo v ETS1 x ETS2

ETS2 dopadne i na část domácností, které v datech SRÚ 2024 uvádějí, že jejich převažující způsob vytápění (proměnná VYTAPENI) je dálkové topení, bloková či domovní kotelna. Jedná se o domácnosti s blokovou či domovní kotelnou, případně s dálkovým teplem z teplárny, která nebyla zařazena již do ETS1.

Počet domácností s dalkovým teplem (centrálním zásobováním teplem; CZT) v jednotlivých krajích a počet domácností s CZT z tepláren zařazených do ETS1 určíme na základě dat Fakta o klimatu. Pro každý z krajů z těchto dvou hodnot spočteme podíl ETS1 na CZT (koefETS1). Celkový počet domácností s CZT z dat FOK je nižší než celkový počet domácností s příslušným převažujícím způsobem vytápění (jedná se o podmnožinu způsobu vytápění) dle dat SRÚ 2024. Spočteme tedy podíl CZT v domácnostech, jejichž převažující způsob vytápění je dálkové topení, bloková či domovní kotelna (koefCZT). Vynásobením těchto dvou podílů (koefCZT*koefETS1) získáme pro každý kraj podíl domácností, jejichž převažující způsob vytápění je dálkové topení, bloková či domovní kotelna, které by měly spadat do CZT z tepláren zařazených do ETS1. Domácnosti z SRÚ 2024 s daným způsobem vytápění pak dle tohoto podílu v jednotlivých krajích náhodně rozřadíme podle toho, zda spadají do ETS1 či ETS2. Nelze postupovat přímočařejším způsobem, tj. využít podíl počtu CZT domácností s ETS1 teplárnami dle dat FOK s váhou domácností s dálkovým topením, blokovou či domovní kotelnou z SRÚ 2024, neboť existují kraje, kde by byl tento podíl větší než jedna (patrně kvůli nízkému rozsahu SRÚ 2024 dat pro takto podrobný výpočet). Jiné než náhodné rozřazení domácností svou náročností přesahuje tuto studii.

Navýšení cen fosilních paliv

Tabulka A.1.:

Tabulka A.2.:

Kurz byl zvolen 24,6 ČNB (jako ve studii IDEA při CERGE) a ceny podle Vývoje spotřebitelských cen ČSÚ a ceny plynu pro domácnosti (také ČSÚ).

Kompenzace

Kompenzaci skrze složku bydlení superdávky počítáme zjednodušeně.

Pro všechny domácnosti z datasetu SRÚ/SILC počítáme výši nároku na složku bydlení superdávky v roce 2025 při současném nastavení energetických paušálů a paušálních nákladů na tuhá paliva a ve variantě s kompenzacemi skrze navýšení energetických paušálů.

Při výpočtu vycházíme z proměnných, které jsou dostupné v datech – není možné plně pokrýt definici zranitelných domácností (např. je nutné aproximovat stupeň invalidity či nezahrnout do definice zranitelnosti pozůstalé manžele atp.). Rovněž majetkový test pro eligibilitu se zužuje na to, zda domácnost nevlastní více než jednu nemovitost.

Veškeré údaje ohledně výdajů domácností za energie bereme ze SRÚ 2024 dat (v cenách roku 2025). 

Rozhodný příjem pro superdávku počítáme z čistého příjmu domácnosti (CP_PRIJ), od kterého odečteme hodnotu dosavadních dávek a daňového bonusu. Část CP_PRIJ, která odpovídala důchodům, ponížíme tak, aby tempo jejího růstu odpovídalo tempu růstu důchodů. Rovněž při určení rozhodného zohledníme, jakým způsobem se při jeho výpočtu pracuje s fikcí příjmů OSVČ. 

Poté, co je určena výše nároku složky bydlení pro jednotlivé domácnosti, je třeba zohlednit take-up superdávky, tj. určit, které domácnosti by skutečně kompenzaci skrze superdávku dostaly. V první řadě ji přiznáme všem domácnostem, které v podkladových EU-SILC datech měly přiznánu některou z původních dávek (proměnné PBYDL, PRIDAV, HM_NOUZE), které superdávka nahradila. Vzhledem k tomu, že podíl domácností s těmito dávkami v datech EU-SILC 2023 a 2024 (tj. v letech 2022 a 2023) je nižší, než byl podíl domácností čerpajících tyto dávky v roce 2025 (dle dat/blogu ŽkN), rozhodli jsme se navýšit na základě prediktivního modelu, který byl založen na naší dřívější podrobnější modelaci superdávky v datech ŽkN.