75 %, nebo 110 % tržních cen. Nová podpora na bydlení závisí i na nahodilostech v datech

Nově schválená změna superdávky mění výpočet podpory na bydlení. Maximální výše nájmu, na kterou lze čerpat podporu (tzv. nájemní normativ), se již nebude určovat podle tří velikostních kategorií obcí. Nově bude mít odlišnou výši normativů každý okres. Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) bude normativy počítat pro každý okres zvlášť z údajů o nájmech tamních příjemců dávek. Změna by měla platit od začátku října.

Snaha lépe navázat výši dávky na ceny bydlení v různých částech Česka je správná. Velikost obce, podle které se výše podpory dosud určovala, totiž ceny bydlení odráží jen slabě. Změna je ale špatně provedená. V některých okresech ministerstvo pravděpodobně odvozuje výši podpory jen z desítek údajů o nájmech. Kvůli tomu může docházet k pěti problémům.

1. Normativy mohou v čase kolísat. Hrozí také jejich ovlivnitelnost velkými pronajímateli. 
2. Odchylují se od tržních nájmů – někde normativ neodpovídá ani 75 % nájmů, jinde je převyšuje, podpora je tak nerovnoměrná.
3. V okresech s celkově nižším čerpáním dávek zůstávají normativy pod tamními cenami nájmů. Naopak tam, kde se více čerpají dávky, normativy lépe odráží tržní ceny. Může tak vznikat motivace ke stěhování do regionů, kde dávky čerpá hodně domácností, což by vedlo ke koncentraci sociálního vyloučení. 
4. Napříč okresy se neopodstatněným způsobem zvětšují rozdíly mezi normativy pro tzv. zranitelné a nezranitelné domácnosti.
5. Výše normativů nebude někde růst se zvyšováním počtu členů domácnosti. 

Pro zachování stabilních normativů doporučujeme, aby je stát odvozoval z větších skupin okresů, které mají podobnou úroveň nájmů. Podle navržených hodnot normativů se domníváme, že by mohlo jít o šest skupin okresů. Přesný návrh je však třeba vypočítat z podrobných dat o nájmech jednotlivých domácností, která má k dispozici MPSV. 

Na větších skupinách regionů stojí i dávkové systémy v zahraničí. Německá dávka na bydlení využívá sedm pásem okresů (a větších obcí), které jsou odstupňované podle místní úrovně nájmů. Zavedení pásem by mohlo v Česku přispět k větší robustnosti normativů.

Výpočet normativů vyžaduje pozornost i v dalších částech. Aktuálně může být zkreslen starými nájemními smlouvami, údaji o nájmech v obecních bytech nebo naopak nadhodnocenými nájmy obchodníků s chudobou. Proto by MPSV mělo tyto efekty očišťovat a ověřovat, zda výsledné normativy odpovídají podmínkám v jednotlivých regionech. Může jít o srovnání s jinými zdroji dat, jako jsou cenové mapy Ministerstva financí. Také je třeba, aby MPSV transparentně uvádělo metodiku výpočtu normativů, včetně charakteristik vzorku, ze kterého vychází.

V aktuální podobě hrozí, že systém povede k nerovnému zacházení se žadateli v závislosti na tom, v jakém okrese žijí, jak velkou domácnost tvoří a zda patří mezi zranitelné osoby.

Nedostatek údajů o nájmech

Normativy jsou odstupňovány podle počtu členů v domácnosti – od jednočlenné do pěti- a vícečlenné – a místa bydliště. Dosud se bydliště rozdělovala na tři kategorie velikostí obcí (do 70 000 obyvatel, nad 70 000 obyvatel a Praha nebo Brno). Nyní se budou normativy stanovovat podrobněji – pro každý ze 77 okresů zvlášť.

Ustoupení od modelu tří kategorií je správné. Jak už jsme upozorňovali dříve, velikost obce příliš nesouvisí s náklady na bydlení. V dražších lokalitách tak docházelo k omezování podpory, v levnějších naopak mohl vznikat prostor pro obchod s chudobou.

Rozdělení normativů na jednotlivé okresy má ale své limity. Ministerstvo stanovuje normativy pomocí dat o nájmech současných příjemců dávek. Pro některé kombinace okresu a velikosti domácnosti však není k dispozici dostatečně velký vzorek údajů domácností.

Okresy v Česku se podstatně liší v počtu vyplacených dávek. V šesti okresech s nejvyšším počtem vyplacených příspěvků na bydlení se vyplácela třetina všech příspěvků, zatímco v šesti okresech s nejmenším počtem vyplacených příspěvků šlo o necelá 2 %.

V okresech s menším počtem vyplacených příspěvků, jako jsou Domažlice, Rokycany nebo Prachatice, pobírají příspěvek na bydlení stovky domácností. Pokud se tyto domácnosti rozdělí do pěti kategorií podle počtu členů, mohou se normativy pro početnější domácnosti opírat o údaje o nájemném od pouhých desítek příjemců. Předpokládáme přitom, že příjemců superdávky nebude o mnoho víc než příjemců původního příspěvku na bydlení.

Proč je počet dostupných údajů tak malý, ukazuje Tabulka 1 níže. Jen zhruba tři čtvrtiny příspěvků byly vypláceny domácnostem v nájmu či podnájmu, zatímco čtvrtina připadala vlastníkům a družstevníkům. Navíc domácnosti s vyšším počtem členů tvoří mezi příjemci příspěvků menšinu. Nízký počet vyplacených příspěvků, a z něj vyplývající malý počet domácností, z nichž se normativy počítají, vede k několika problémům.

Tabulka 1: Odhad velikosti vzorku příjemců dávek pro výpočet normativu podle typu domácnosti pro pět okresu s nejmenším počtem vyplacených příspěvků na bydlení

Poznámka: Počet žádostí o PNB rozpočítáváme do kategorií velikosti domácnosti podle celorepublikového složení příjemců příspěvku na bydlení z dat šetření EU-SILC 2025. Pro odhad horní a dolní hranice intervalu používáme bootstrapované 95% konfidenční intervaly.

* Předpokládáme, že jde v každém okrese vždy 76 % vyplacených příspěvků do nájemního bydlení (ČSÚ, 2025). Zastoupení vlastnického bydlení se bude v jednotlivých okresech lišit, může být vyšší především v rurálních okresech.

Problém 1: Nestabilita výše normativů

Kde normativ vychází jen z několika desítek domácností, tam se může podpora na bydlení z roku na rok prudce měnit. Stačí, aby se v okrese obměnily domácnosti, které dávku čerpají. 

Systém může být také náchylný na manipulaci. Obchodník s chudobou, který poskytuje bydlení většímu počtu početných domácností, teoreticky může ovlivnit výši normativu zvýšením nájmů ve svých bytech. Musel by ovšem mít kontrolu nad většinou bytového fondu nebo by muselo dojít ke koordinaci pronajímatelů, aby tuto většinu získali.

Problém 2: Odchylování normativů od tržních nájmů

Výpočet normativů z malého vzorku údajů o nájmech také souvisí s tím, že se v některých okresech podpora na bydlení výrazně rozchází s tržními nájmy.

Abychom mohli srovnat normativy s tržními cenami, odhadujeme tržní nájem v okresech na základě cenové mapy Ministerstva financí. Reflektujeme cíl dávkového systému pomoci příjemcům získat jen nezbytně nutný standard bydlení. Odhadujeme tak medián tržního nájmu pro minimální nutnou velikost bytu pro danou domácnost (viz metodika v příloze).

V průměru jsou normativy pro nezranitelné domácnosti stanovené na 87 % mediánu minimálních tržních nájmů.[[1]]

[[1]]:V reálném čase budou normativy oproti tržním cenám ještě trochu nižší. Použitá data z cenové mapy MF vycházejí především druhé poloviny roku 2025 a začátku roku 2026. Jsou tak oproti normativům, které se budou používat v druhé polovině roku 2026 mírně opožděná.

Že jsou normativy o něco nižší, než je minimální tržní nájemné v okrese, je správně (pokud jsou nastavené na zhruba 90 % tržních nájmů). Stát tak motivuje příjemce k hledání levnějšího bydlení. Obdobně definují dostupné bydlení například dotační programy pro jeho výstavbu.[[2]]

[[2]]:Program dostupného nájemního bydlení od Národní rozvojové banky stanovuje, že nájem v podpořených bytech musí činit maximálně 90 % tržního nájemného.

Problémem současných normativů ale spočívá v jejich velkém rozptylu. V některých okresech se výše normativů podstatně odchyluje od odhadovaných tržních nájmů. Současný systém u nezranitelných domácností pracuje celkově s 385 různými hodnotami normativů (v každém ze 77 okresů je pět velikostních kategorií domácností). Zatímco v 32 případech (z celkových 385) je normativ menší než 75 % tržního nájmu, v 30 případech je vyšší než 100 % tržního nájmu (viz Graf níže). 

Platí, že v okresech, kde čerpá příspěvek na bydlení méně domácností, se normativní nájmy více odchylují od tržních nájmů. Například v okrese Rokycany u pěti- a vícečlenných domácností činí normativ 10 096 Kč, ale odhadovaný medián tržních nájmů podle cen nájmů od MF dosahuje 15 680 Kč.[[3]]

[[3]]:K odhadnuté hodnotě tržního nájmu přičítáme ještě částku na užívání bytu, se kterou pracuje superdávka, tak aby byla srovnatelná s normativem.

Problém 3: Čím více se dávky v okrese čerpají, tím vyšší je podpora

Stanovení normativů zvlášť pro jednotlivé okresy také vede k tomu, že míra podpory (vůči k tržním cenám) stoupá s tím, jak časté je čerpání dávek v okrese. To ale může vést k možnému stěhování do oblastí, kde čerpá dávky hodně domácností a tak ke koncentraci sociálního vyloučení.

Graf níže ukazuje, že podpora na bydlení v okresech s nižším pokrytím dávkami je podhodnocená. Čím nižší počet vyplacených příspěvku na bydlení vůči počtu bytů využívaných pro nájemní bydlení, tím nižší byla podpora na bydlení vzhledem k tržním cenám. Normativ se začne přibližovat tržnímu nájmu až ve chvíli, kdy je dávka na bydlení vyplácena zhruba do čtvrtiny nájemních bytů v okrese.

Co pravděpodobně hraje roli? V okresech, kde příspěvky směřují jen do čtvrtiny a méně bytů, jde o velmi specifickou část bytového fondu – obecní a nejlevnější byty. Když využívání příspěvků roste, zasahují příspěvky i do „běžných“ částí bytového fondu. 

Tento efekt ale může vést k nežádoucí motivaci. Z hlediska dávkového systému se vyplatí stěhovat do regionů, kde příspěvek již čerpá hodně domácností, protože tam normativy lépe odpovídají tržním cenám. To může dále podporovat odchod lidí z regionů, kde se příspěvek příliš nevyužívá, a tím ještě více prohlubovat rozdíly v jeho výši. I to je důležitým argumentem pro výpočet normativů na základě robustních pásem okresů či obcí, nikoli pro jednotlivé lokality. V opačném případě totiž hrozí další posilování sociálního vyloučení.

Problém 4: Nerovnoměrná podpora zranitelných domácností 

Dalším problémem jsou nerovnoměrné rozdíly mezi podporou na bydlení pro zranitelné a nezranitelné domácnosti napříč okresy. Zranitelné domácnosti (jako např. domácnosti starobních důchodců nebo samoživitelek) jsou v normativech správně zvýhodněny oproti nezranitelným.

Normativ pro zranitelné domácnosti netvoří median nájmů všech příjemců v okrese, ale 75. percentil. Míra zvýhodnění zranitelných domácností nemůže být ve všech případech stejná. Nový způsob výpočtu normativu podle okresů však rozdíly mezi nezranitelnými a zranitelnými domácnostmi podstatně zvětšuje.

Dnes je podpora pro zranitelné domácnosti zhruba o 20–30 % vyšší než pro nezranitelné domácnosti (jen u jednočlenných domácností v obcích do 69 999 obyvatel je vyšší o 36 %). Nově bude zhruba v šestině případů normativ pro zranitelnou domácnosti o více než 35 % vyšší než normativ pro nezranitelnou domácnost (viz graf níže).

Zvětšení rozdílu je navíc nahodilé. Nereflektuje místní podmínky, ale je způsobeno malým počtem údajů v některých okresech. I v tomto případě totiž platí, že normativ pro zranitelné domácnosti převyšuje ten pro nezranitelné výrazněji tam, kde příspěvek na bydlení čerpá méně domácností.

Krajním příkladem je například okres Žďár nad Sázavou. Normativy u jednočlenné zranitelné domácnosti jsou tu 1,7krát vyšší než pro nezranitelné domácnosti (9 993 Kč vs. 5 889 Kč). Takový rozdíl mezi zranitelnými a nezranitelnými může indikovat, že normativ pro nezranitelné domácnosti je v některých okresech nastaven moc nízko, jak jsme popsali výše u druhého problému. 

Problém 5: Stejná výše normativů pro různě velké domácnosti 

Dalším projevem nedostatku dat na úrovni okresů je, že v některých okresech jsou normativy stejné pro různě velké domácnosti. Před poslaneckou opravou (tisk 198, PN č. 1507) dokonce docházelo k tomu, že měly početnější domácnosti nižší normativy než domácnosti s menším počtem členů. K takové chybě docházelo častěji tam, kde má MPSV méně dat – v okresech, kde čerpá příspěvek na bydlení méně lidí, a u početnějších domácností, které jsou mezi příjemci příspěvku na bydlení zastoupené méně často.

Nejčastěji se tak tento problém týkal pěti- a vícečlenných domácností, které měly ve 22 okresech nižší normativní nájem pro nezranitelné domácnosti než čtyřčlenné domácnosti ve stejném okrese (viz Tabulka 5 v příloze).

Například v okrese Rakovník (viz Graf níže) měly tříčlenné domácnosti normativ ve výši 13 291 Kč, zatímco čtyřčlenné jen 12 508 Kč a pětičlenné 12 060 Kč. Tento problém již poslanci opravili pozměňovacím návrhem, takže i čtyřčlenné a pětičlenné domácnosti by měly normativ ve výši 13 291 Kč. 

Tato oprava je však nedokonalá, protože stírá rozdíly mezi jednotlivými typy domácností. Nereflektuje tak skutečnost, že s každým členem domácnosti rostou nutné náklady na bydlení.

Doporučení

Sloučení dat z okresů do několika pásem

Zavedení pásem okresů s podobnými cenami nájmů by vedlo k zvýšení vzorku a větší stabilitě. Zároveň by to umožnilo stanovit normativy tak, aby lépe odpovídaly skutečným cenám nájmu. Podobný systém využívá ve své dávce na bydlení Německo. Tamní dávka na bydlení (Wohngeld) rozděluje municipality a okresy do sedmi pásem, podle toho jak se v nich nájmy příjemců dávek odchylují od celonárodního průměru.

Vyhodnocení kvality vzorku 

Data o nájmech příjemců dávek od MPSV v sobě mají některé nedostatky. Obsahují staré nájmy, nízké nájmy v obecních bytech nebo dohodnuté nájmy, případně nadhodnocené nájmy obchodníků z chudobou. K vyhodnocení a případné opravě je zapotřebí, aby MPSV transparentně uvádělo metodiku výpočtu a informace o vzorku, z něhož při výpočtu vychází. Například britské úřady zveřejňují jednotlivé částky pro kombinace regionu a velikosti domácnosti, ze kterých se počítají normativy pro tamní dávku Universal Credit. Podobný datový soubor by umožnil identifikovat limitace vzorku, navrhnout způsoby očištění dat a vést debatu o možných dalších datových zdrojích. 

Doplnění údajů příjemců dalšími datovými zdroji

Stanovení podpory na bydlení v superdávce nemusí nutně vycházet jen z dat o současných příjemcích; data MPSV je možné doplnit o další datové zdroje. Například britský dávkový systém vychází z nabídkových cen. Údaje o nabídkových cenách z cenové mapy Ministerstva financí by pravděpodobně umožnily lépe přizpůsobit výši podpory reálným cenám v regionech. Cenová mapa MF má ale také svá omezení. Nezachycuje skutečně realizované ceny, ale pouze nabídkové ceny. Nezohledňuje tak například situaci, kdy pronajímatel inzerát o bydlení stáhl. Použití cenové mapy také neznamená, že by podpora na bydlení (a dávkový systém jako celek) vedl automaticky k vyšším výdajům státního rozpočtu. Stanovení podpory podle cenových map je možné nastavit fiskáně neutrálně.

Metodologické poznámky

Jak odhadujeme velikost vzorku domácností v okresech

Při odhadu velikost vzorku domácností v okresech vycházíme z počtu vyplacených příspěvků na bydlení v jednotlivých okresech v průměrném měsíci (počet vyplacených dávek vydělený dvanácti) v roce 2025. Z tohoto počtu pak odhadujeme, kolik dávek jde domácnostem nájemníků a podnájemníků pomocí podílu nájemníků a podnájemníků mezi příjemci příspěvků na bydlení. Podle dat Českého statistického úřadu jde o 76 %. Předpokládáme, že v každém okrese je podíl stejný. Dále pak rozpočítáváme takto získaný počet domácností do kategorií velikosti domácnosti podle složení příjemců příspěvku na bydlení z dat šetření EU-SILC 2025. Dolní a horní hranici 95% intervalu spolehlivosti (CI) pro podíl domácností v daném typu domácností dle počtu členů získáme metodou bootstrapu.

Tabulka 2: Rozložení typů domácností mezi příjemci příspěvku na bydlení podle jejich velikosti

Zdroj: EU-SILC 2025

Jak srovnáváme normativní nájemné s reálnými cenami nájmů.

Při srovnání normativních nákladů na bydlení s reálnými cenami nájmů vycházíme z cenové mapy nájemného od Ministerstva financí. Ta je publikovaná pro obce (a katastrální území větších obcí).

Pro srovnání s normativní nájemným je třeba: 

1. agregovat data z cenové mapy do okresů,
2. odhadnout normativní nájem podle dat z cenové mapy.

Agregaci dat z cenové mapy do okresů provádíme ve dvou krocích: 

1. nejdříve agregujeme katastrální území v dané obci – vypočteme vážený průměr mediánového nájmu (Kč/m2) pro každou obec rozdělenou do více katastrálních území, vážený počtem obyvatel v daném katastrálním území (podle Sčítání lidu z roku 2021), 
2. poté agregujeme data na okres – počítáme průměr hodnot z prvního kroku vážený počtem obyvatel v dané obci čímž získáme odhadovanou mediánovou cenu za metr čtvereční. 

Poté odhadujeme nájem pro jednotlivé kategorie velikosti bytu (MF rozděluje byty do čtyř kategorií, kde první odpovídá bytům 1+kk a 1+1 atd.)

Pro danou velikost bytu bereme mediánovou výměru z dat cenové mapy.

Tabulka 3: Mediánová plocha bytu v dané velikostní kategorii

Vynásobením mediánové plochy a odhadované ceny za metr čtvereční získáme odhadovaný mediánový tržní nájem v daném okresu. 

Pro srovnání odhadovaných a normativních nájmů je potřeba přiřadit velikost bytu k počtu členů domácnosti. Při tom vycházíme z metodiky Eurostatu pro stanovení nezbytného počtu místností, aby domácnost nebyla považována za přelidněnou. Metodiku Eurostatu upravujeme obdobně jako při výpočtu adekvátního počtu místností pro Universal Credit/Local Housing Allowance ve Velké Británii.[[4]] Nezbytný počet místností pro domácnost záleží na složení domácnosti, např. pro dvoučlennou domácnost počítáme s jednou obytnou místností, pokud ji tvoří pár, ale se dvěma místnostmi, pokud ji tvoří rodič s dítětem. Rozdělení domácností mezi počty nezbytných místností děláme pomocí dat o složení domácností z šetření EU-SILC 2025, výsledky ukazujeme v tabulce níže:

[[4]]:Oproti definici Eurostatu nepočítáme s jedním pokojem navíc na celou domácnost. To např. znamená, že oproti definici Eurostatu adekvátní počet místností pro jednočlennou domácnost je jedna obytná místnost, zatímco definice Eurostatu by požadovala dvě místnosti (1 pokoj za domácnost a 1 pokoj za každou dospělou osobu v domácnosti).

Tabulka 4: Podíl domácností dané velikosti podle nezbytného počtu místností

Pro srovnání s normativním nájemným následně počítáme pro každou velikostní kategorii domácnosti odhadovaný tržní nájem jako vážený průměr nájmů podle velikosti bytu, kde váhy odpovídají zastoupení domácností v jednotlivých kategoriích bytů.

Aby byl odhadovaný tržní nájem srovnatelný s normativy, k nájmu ještě přičítáme částku určenou k úhradě nákladů spojených s užíváním bytu, stavenou v zákoně o DSSP (§ 28).

Počet okresů, ve kterých měla (před poslaneckou opravou) větší domácnost nižší normativ než domácnost menší

Počty okresů, ve kterých dochází k problematickému stanovení normativního nájemného, tedy kde měly podle dat MPSV početnější domácnosti (před poslaneckou opravou) nižší normativní nájemné než méně početné domácnosti, ukazuje tabulka níže. K takové chybě docházelo častěji tam, kde má MPSV méně dat, tedy u početnějších domácností, které jsou mezi příjemci příspěvku na bydlení méně zastoupeny.

Tabulka 5: Počet okresů, ve kterých měla před poslaneckou opravou větší domácnost nižší normativní nájemné než méně početná domácnost

Poznámka: Pro danou velikost domácností a daný typ domácnosti z hlediska zranitelnosti je stanoveno 77 normativů (jeden pro každý okres). U jednočlenných domácností k chybě nemůže dojít, protože neexistuje méně početná kategorie domácností.